垃圾分类需要触及垃圾减量这一核心问题

2014年5月1日，上海市开始实施《上海市促进生活垃圾分类减量办法》。近四年来，上海市的垃圾分类进展如何，过程中有哪些值得参考借鉴的经验教训？2018年3月，北京零废弃发起“垃圾分类和资源再生之旅”，调研北京、上海和广州等城市的废品回收、垃圾分类、再生资源回收利用等情况。近期，我实地调研了上海的垃圾分类执行小区，侧重点是考察厨余垃圾的分类收运和处理情况，以及垃圾减量的考核和监管方式。

什么是 “绿色账户”

“绿色账户”是一种垃圾分类奖励机制。2009年，上海世博会前夕，上海全市大规模推广垃圾分类回收。最初分类回收的是玻璃瓶、利乐包等低价格可回收物。根据回收物品积分，居民可换取食品和日用品等。这种鼓励居民进行源头分类的方式被称为绿色账户。

2009年后， 绿色账户的实施经历了多次变化。随着垃圾分类覆盖范围的增加，绿色账户的使用者不断增长，绿色账户成为上海市垃圾分类的重要手段和措施。

2011年，“上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室”联合中国银行，制作了绿色账户的扫码分类卡。垃圾分类的扫码积分正式开始。

2014年5月1日，上海开始实施《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（以下简称办法），该办法的根本宗旨是干湿分类，实现厨余垃圾和其它垃圾的分离。自此，绿色账户开始针对湿垃圾（厨余垃圾）积分。

截至2017年，全上海的绿色账户用户有355万左右。据官方统计，已经有24%左右的用户实现干湿分类投放。目前，绿色账户也采用了二维码扫描的设计方案。

在实施垃圾分类的小区，都配有垃圾分类宣传督导员。垃圾投放高峰期，督导员在垃圾桶旁专门扫码，故被称为“扫码员”。居民每投放一次厨余垃圾，扫码员用政府专门配备的手机，扫描居民持有的绿色账户二维码，实现账户积分。每次投放扫码可积10分，每户每天最多投放两次，不限重量。扫码员可能是社区里原有的垃圾清运人员，也可能是社区里退休人员兼职。在笔者调研的静安区几个小区，扫码员每天工作3小时左右，每月900元，但扫码员如果扫不到小区内平均10%的绿色账户用户的话，每月只有500元。

可以看出，绿色账户的积分从低价格可回收物转移到厨余垃圾，这是有效分类投放和收集厨余垃圾的有效措施，很大程度上激发了居民对垃圾分类的参与度。但执行过程中，还是出现一些问题。比如，没有经过前端垃圾分类教育的社区，居民并没有实现源头上的干湿分类。

其次，对从源头分出来的湿垃圾，扫码员并没有监督其分类质量。不论一袋厨余有多少量，是否分类正确，都可以扫码。尽管办法中规定，“个人未按照规定投放生活垃圾的，责令改正；拒不改正的，处50元以上200元以下罚款”，但在实施过程中，监督和指导垃圾分类的扫码员，往往难以拒绝扫码带有其它杂质的湿垃圾，更别提对不分类投放者实行处罚措施了。

笔者认为，从污染者付费的角度，或者垃圾分类收运和处理等环节所需成本的角度来讲，绿色账户应改为对垃圾分类量的纪录，而不是实施鼓励。目前的绿色账户，不限垃圾投放重量，并没有把从源头上减少垃圾产生放在第一位，本质上是在鼓励垃圾的产生。

什么样的小区垃圾分类好？

在我们参观的上海静安区多个小区中，有的垃圾分类执行得很好，比如包运大厦和杨波大厦，当然也有垃圾分类执行较差的小区。这里的垃圾分类好坏是指，是否体现了垃圾分类的核心，即源头居民是否实现干湿垃圾分类。实现干湿分类较好的社区，往往通过垃圾分类过程，形成了社区内部的垃圾分类监管力量。

为了探索更有效的垃圾分类方式。过去几年里，上海市政府开放了第三方购买服务。这些第三方，包括社会环保组织和企业等，和社区居委会、业委会或物业一起开展垃圾分类活动。比如，爱芬环保早在2011年就开始和政府合作开展垃圾分类，截止2017年，爱芬环保已在全上海市273个小区有过相应实践。

爱芬环保积累了丰富的社区垃圾分类经验，形成了实现公众源头参与垃圾分类的一套模式。他们进入社区的基本步骤是：首先，通过调研为社区规划垃圾分类方案；然后培训社区垃圾分类执行的操作人员；接下来，等到启动垃圾分类时，和社区执行人一起沟通，动员源头垃圾分类；最后，培育社区垃圾分类监督和指导的内生力量，建立社区垃圾分类的自治小组。经过这样的步骤，当爱芬环保撤出小区后，因为有内发的自治力量的存在，垃圾分类就可以持续开展下去。

包运大厦建于1996年，是一个事业单位集体建设的宿舍区。小区有239户住户，爱芬环保最初进入包运大厦时，每层楼都设有垃圾桶。为了顺利开展垃圾分类，他们说服居委会和物业，撤掉了每层的垃圾桶，改为定时定点的垃圾分类投放方式。爱芬环保和社区一起，花了3个月时间，在垃圾桶旁督导居民的垃圾分类投放，包运大厦绝大多数居民形成了垃圾分类意识和行为。

在这个过程中，还培育和建立了以居民谭关明为主的社区垃圾分类自治小组。小组从最初的4个人，发展到现在的44个人。包运大厦开展垃圾分类3个月后，社区垃圾分类自治小组还发展了垃圾分类持续巡查机制，小组人员轮流志愿监督垃圾分类投放情况。谭关明说，垃圾分类活化了包运大厦的社区治理活跃度，居民们在参与垃圾分类的过程中，也开始参与小区的其他事务，比如楼道里的美化工作。垃圾分类让居民有更多机会见面，邻里关系也有所提升。

爱芬环保发现，邻里关系比较好的小区，垃圾分类更容易进展下去。而垃圾分类持续运行比较好的，往往是建立了垃圾分类自治小组的社区。

爱芬环保的工作人员马晓璐一直参与包运大厦的垃圾分类。她认为，垃圾分类启动仪式是一个重要环节。马晓璐说：“我们不像以前那样，挨家挨户去发垃圾分类所需的桶等硬件，而是在垃圾分类启动仪式上，让所有居民来领桶，这样居民会体会到，垃圾分类需要所有人的参与。”

垃圾分类如何优化

上海市垃圾分类采用垂直管理，从市级垃圾主管部门——上海市绿化和市容管理局到各区，再到街道办事处、居委会及有物业的小区。小区内的垃圾分类执行方主要是物业和居委会。为了协助垃圾分类的执行，政府也购买第三方服务，请他们进入社区开展工作。

基本的工作步骤为：首先是源头居民的垃圾分类，然后是保洁员在垃圾箱房的二次分拣，保障分类后的湿垃圾实现分类收运和分类处理。因此，社区层面垃圾分类设施的配置是否合适，显得格外重要。

上海2000年前建设的小区内，存放垃圾桶的地方通常为垃圾箱房，2000年之后建设的小区周边都有小型压缩站，社区垃圾会被运送过去。垃圾箱房在不同社区的设置也不同，但大多是封闭的，丢垃圾的人只能根据外面的分类标识来投放垃圾，但看不到垃圾桶里垃圾分类后的情况。

与绝大多数封闭式垃圾箱房对比，杨波大厦敞开式的垃圾箱房，可以让居民清晰地看到垃圾桶里的垃圾情况。爱芬环保的工作人员介绍，敞开式垃圾箱房更容易激发居民参与垃圾分类，很多居民看到别人都分类投放，自己也会分类。

从笔者参观的所有社区来看，给垃圾桶留有足够空间的小区，垃圾分类通常做得更好。而在一些小区，连垃圾箱房也没有，二次分拣员只能露天站在垃圾桶所在的地方进行二次分拣。这样会耗费更多时间，却无法得到加班的补偿。

为了实现湿垃圾的分类处理，上海市近几年建立了规模大小不一的8座堆肥厂，为垃圾分类处理创造了良好空间。垃圾分类较好的社区，都配有专门的湿垃圾运输车，实现分类收运。但并不是所有进入试点小区的垃圾都会分类收运，因为分类不好的湿垃圾会被环卫部门拒收。这些都是对垃圾分类执行者和管理者的考验——是否能在社区层面实现源头分类。

除了占比非常大的湿垃圾，可回收物也是非常重要的一部分。和北京一样，目前上海市的可回收物也要依靠拾荒群体来分类回收。在上海静安区的大街上，我时常看到穿梭在街头，蹬着三轮车收废品的人。

好消息是，2018年上海市政府公布的十个实事项目中，第五个是关于再生资源硬件的建设配备。2018年将在全市建成2000个再生资源回收服务点，推进区和街镇再生资源场站的建设。

硬件配备是实现垃圾分类的基本保障。而在社区层面，垃圾分类桶的摆放应更加利于公众参与分类投放，而不是只讲究美观或智能化。垃圾箱房的设置应该尽量敞开，而不是封闭式。因为垃圾桶敞开时，才能最好地迎接居民对垃圾分类实施情况的监管，见证垃圾分类共同进步的过程。而有效的垃圾分类收运和分类处理，则是对前端垃圾分类最好的保障。

尚未触及垃圾分类减量的核心

从2011年开始，连续7年，上海市十大实事项目中都有垃圾分类，这足以看出政府对垃圾分类的重视。但仍然存在一些不足。比如，没有制定从源头遏制垃圾的产生、充分再使用、分类再利用的优先次序原则，只是对产生后的垃圾开展垃圾分类。再比如，近些年来塑料包装的使用越来越多，尽管“限塑令”颁布十年多，却没有在源头上减少一次性塑料用品的产生，并鼓励用可重复使用的材料替代塑料。

一个关键问题在于垃圾减量衡量指标。绿色账户的推行，虽然对促进干湿垃圾分类，起到了很好的作用，但推广过程中，较看重用户数量的增长，而不是对源头垃圾分类质量的监管。

要更加稳扎稳打地推进绿色账户使用者的源头分类，动员居民积极参与社区垃圾分类工作，就要从单纯注重“量”到考核“垃圾分类质量”。这是上海市垃圾分类要面对的问题。

而《上海市促进生活垃圾分类减量办法》中，对不分类的垃圾产生者实施处罚的措施一直没有启动，对相关行为并没有实质约束。而绿色账户的使用，是鼓励垃圾产生者的方式，而不是具有约束力的惩罚措施。目前需考虑的问题是，促进生活垃圾分类减量办法的处罚措施如何执行。

笔者认为，也许运用经济杠杆促进源头垃圾分类和垃圾减量。可以尝试实施垃圾按量收费，按照垃圾产生量、是否分类，采取不同的收费方式。

另一个重要环节是垃圾分类考核监管体系。垃圾分类减量的重要考核目标应该是，不同社区和单位的垃圾分类后，多少湿垃圾实现循环再利用，进入垃圾填埋场和垃圾焚烧厂的垃圾减少了多少。但目前来看，上海市的垃圾分类减量考核体系里并没有具体的厨余减量目标，而是把过多重心放在垃圾标识等硬件建设上。

早在十二五规划中，上海市垃圾管理部门就对每个区提出了进入末端处理设施的定额垃圾数量。目前，上海市日垃圾产生量2万吨，但是并没有以下相关数据：因源头垃圾分类而使垃圾减少的数量，实现了堆肥循环再利用的湿垃圾数量。

尽管上海的垃圾分类已经走在全国前列，但仍需制定细致和长远的垃圾分类管理目标，真正实现源头垃圾的分类及减量。

（本文经授权转载自“东西同异”微信公众号）