美军祁观︱特朗普扩军第一步：2019财年军费申请概况

去年底，当美国国会通过7000亿军费授权法案时，舆论一片哗然，惊呼特朗普的扩军大幕已经拉开。实则不然。正如本专栏前一篇所讨论的，那笔不太算数的7000亿大单无法把特朗普送到扩军起跑线。随着2019财年军费申请的抛出，特朗普扩军的热身跑才真正来到了最后一公里。

目前，美国2018财年的军费拨款案仍未出台。国会此前依照旧例，通过为期两年的《（2011年）预算控制法案》修正案，上提了军费帽。在当前美国政府运作所依靠的临时拨款案过期后（3月23日），最终的2018财年军费拨款案将会与临时上提后的预算帽找齐。正是在这一背景下，特朗普政府完成了首次自主编列的预算申请（2018财年预算在一定程度上仍是奥巴马时代的延续）。

6860亿美元怎么花

由于美国国会通过了针对2011年预算案的最新两年期修正案，2018、19财年的国防（不仅包括军费）与非国防预算水平都有明显提升。在最新的2019年预算申请中，特朗普政府的国防开支部分充分利用了临时预算帽给出的空间，而非国防开支则大大低于预算帽的限制。这显示了特朗普政府花钱的重点，也反映了共和党在民事支出方面的一贯观点（及利益）。

数据：五角大楼

此次军费申请7%的增幅并非冷战后最高，但在军费总量上已可以支撑特朗普的扩军承诺。从人员扩编到主要武器系统的研发和装备开支，里根扩军之后的纪录都被刷新。五角大楼对于此次6860亿美元军费申请的表述基础是特朗普政府对于国家安全战略的定调，特别是中俄带来的挑战与“威胁”。在这6860亿中，6170亿为基础军费，690亿为应急海外行动经费（OCO）。这是一份几乎满足了美军所有需要的申请。

数据：五角大楼

在行动与维护、人员开支、采购、研发这传统的四个开支大头中，行动与维护的费用依然远远高于其他几项。一方面，美军迟迟无法从伊斯兰世界的主要军事行动中脱身；另一方面，在与其他主要大国有关的战略方向上（如西太、东欧、非洲），美军也加大了非战争行动的力度；再者，由于常年高强度行动带来的装备老化、高昂的维护保养费用以及一线部队出现的管理和人员素质问题，美军在维护方面的开支居高不下。

数据：五角大楼

具体到主要军种和国防项目，2019财年的申请为海军与陆战队的预算提高了28%，根据美国海军新版的30年造舰计划，2019财年预算申请中的购舰数量为10艘，预计在2020年舰船总数达到299艘，2023年达到326艘。

空军的预算比2018年提高了10%，增加的大头将主要用于提高各联队飞行小时与弹药配发量，因为新装备采购方面空军可支配的经费在过去两年已经达到高点，只需要维持同一水平。

2019财年预算为陆军申请的部分将主要用于增加部队规模和装备更新，这与最近几年陆军预算主要用于增强作战单位战备水平的重点是有所区别的。

在战略力量方面，导弹防御一如既往得到了特别重视。这里只谈其中很有趣的一笔“小”款项，仅6600万美元，将用于机载激光反导系统。机载激光武器系统（ABL）因经费、技术等原因下马以来，随着无人机技术发展和使用经验的日益丰富、激光器技术的进步如轻型化和平均功率的提高，美军于几年前重启了机载激光反导项目。相比之前依托波音747-400F机体的ABL，无人机在长航时滞空、隐身性、高空规避大气环境影响等方面都有优势，理论上除了可以进行助推段反导之外，还可以打击敌方发射装置及高超音速飞行器。在核方面，这次的预算申请履行了早先《核态势评估》的承诺，将重建美国的核基础设施纳入计划。其中重点包括77亿7千万美元用于升级美国核项目设施，以及23亿美元用于B-21战略轰炸机的研发。

在人员方面，一方面新的预算申请希望增加现役部队人数，另一方面，军人工资标准将上调2.6%，成为近十年美军工资幅度最大的一次上涨。在海外行动方面，阿富汗的经费有小幅下降，而伊拉克、叙利亚以及东欧驻军的开支水平将得到提升。

以上是此次军费申请的概况，总体来说这是一份稳中求进、主次分明的清单。如果我们进一步审视这份申请的一些特点，如军种差异与重点项目，便能够更好地理解其战略判断基础，特别是对于中俄挑战的重视。

边缘维稳与大国挑战

虽然军种差异在任何一个国家的军费使用中都不稀奇，美国恐怕尤其如此。但新预算申请中出现的军种差异清晰体现了特朗普政府对于美国未来国防安全战略重心的理解。各军种有不同的任务定位，一是在地缘大国的边缘地带维稳，二是应对新兴大国挑战。

从人员和行动及维护、装备采购与研发这四项军费大头来说，在各军种中，各项占陆军军费申请比例分别为35%、43%、15%与6%；在空军，这些数字则分别为20%、32%、26%与21%。海军与陆战队相对平衡。

很明显，这几个军种的思路和未来任务定位是不同的。陆军基本上是在力图维持一支今天的军队，而空军以及一定程度上的海军则更侧重为明天的军队做准备。前线作战的需要和考虑当然可以作为不同军种经费使用差异的解释，但对未来安全环境与战略挑战的考量才是最重要的因素。

陆军的任务是继续扮演在主要大国边缘地带“维稳”的角色，而海空军（特别是后者）的经费规划则毫不避讳地宣示了一种决心，体现了特朗普政府的国家安全战略基调，那便是应对崛起大国与美国之间缩小的军事力量代差，并寄望于重建这种代差，即“抵消”思路。2019财年预算申请是特朗普政府第一次全面接管预算编列和相关战略规划，面对中国的崛起和俄罗斯在军事方面的局部复苏，美国各军种之间要面对和承担不同的任务，在维持即战力与拓展未来力量成长空间两方面的比重上要做出不同的取舍。这是特朗普政府国际安全战略环境判断的体现。

除了军种差异之外，一些具体的政策与项目也体现了特朗普政府对国家安全态势的评估，特别是对地缘大国的提防，例如越来越受重视的高超音速武器。无论是否使用“抵消战略”这一名头，高超音速武器都是美国在面对新兴大国挑战时优先级别非常高、并试图依靠其来定义未来战场规则的研发项目。而这些瞄准明日之美军的项目，也正如前文所述集中在空海军。

此次军费申请对于美国高超音速武器的发展将起到历史性的作用。一方面，研发预算与项目数量都大大增加。预算提高了136%，由空军、五角大楼先进技术开发署（DARPA）、防长办公室及海军分别负责的预研与型号项目总数已达8个，此次预算申请中的新增项目便有4个。这4个新增项目分别为：1）空军主导的型号项目空射快反武器（ARRW），目标是实现空射战术级高超音速助推滑翔弹的试飞；2）空军主导型号项目高超音速常规打击武器（HCSW），定位同样是战术级高超音速助推滑翔弹试飞；3）DARPA主导并努力促成陆军更多介入的预研作战火力项目（OPFIRES），定位为陆射战术级高超音速助推滑翔导弹技术验证；4）海军主导的型号常规快速打击项目（CPS），定位为潜射战略级高超音速助推滑翔弹研制。

数据：五角大楼

另一方面，高超音速武器的项目研制体系也出现了重大调整，DARPA与防长办公室开始在高超音速武器项目上让渡主导权。DARPA与防长办公室在过去很长时间主导着高超音速武器的研究工作。本次预算申请出台前后，他们为了使高超音速项目获得更多支持，不断在公开场强调中俄挑战甚至威胁。他们是成功的，高超音速项目已开始全面从技术预研转为军种主导的型号研制。

在美军口径中，中俄两国出于反制美国反导体系的需要，在高超音速装备研制方面已将美国甩在了后面。无论俄国最近高调公开的高超音速武器性能是否有宣传的那样出色或只是前苏联惯用的“战略忽悠”（在一些性能如机动性上，俄方给出的信息是存在自相矛盾的），美军很乐意把这种消息作为加速自身高超音速项目发展的理由。而中国对美国构成的挑战显然更切实一些。考虑到比俄罗斯更稳健的强军举措、更健康的经济基础以及技术研发和装备生产体系，美军高层是有理由感到焦虑的，如多次在公众场合宣称中国已通过东风-17等项目对美国实现了赶超。

从这份预算申请空军所主导的两个高超音速项目ARRW和HCSW上，可以看出美军的急迫。这两个同为空射战术级助推滑翔弹的项目，从技术特征和战术要求来看，呈现了高低搭配的特点，在技术实现难度上一个步子比较大，一个则比较稳妥。这种“两条腿走路”的立项方式是为了让美军能够尽早获得相关作战能力。一种面对竞争对手而时不我待的心态十分明显。

2019财年预算申请吹响了特朗普扩军的号角，不过它终究只是漫长军费程序的第一步，华盛顿军费政治的一些基本面依然不会发生改变：在2011年《预算控制法案》到期之前，关于国防与非国防开支的党派政治将始终存在，军费案仍然极有可能难产；被2011年法案所“加持”的本就冗长且意外丛生的军费流程意味着，虽然新的两年期修正案提高了预算帽，但2019财年的预算案想要按期完成仍是有挑战的；那么2019财年开始之后（2018年10月1日）的一段时期内军费支出仍有可能是基于继续拨款案的体制（也就是18财年军费案的水平）。此外，我们不能忽视另一个重要因素：今年，是中期选举年。