行政级别与城市发展

一、理解城市行政级别

这几年，城市问题成为人们关注的焦点问题之一。不必说河北雄安新区的“横空出世”引发了人们对未来城市发展模式的热烈讨论，不必说多个地方极力争取国家中心城市的顶层规划，也不必说每一次的城市排名或城市房价变动都会在网络上引发“地域攻击”。

城市的价值在于它能提供更高的生产效率。美国哈佛大学城市经济学家爱德华•格雷泽（Edward Glaeser）说，城市是人类最伟大的发明。城市高效率的来源目前主要被归结为两方面，其一是位置的独特或资源的丰沛所形成的成本优势，其二则是城市经济学文献所强调的集聚效应，尽管其具体表现形式可以是多种多样的，例如规模经济、交通基础设施的便利、创新思想的碰撞等等。这些诚然都是非常有价值的观察，但总体而言，我们对集聚的理解至今没有超越划时代的英国经济学家马歇尔（Alfred Marshall，1842—1924）。早在1920年出版的《经济学原理》一书中，马歇尔就指出，集聚是为了降低运输成本，生产要素在城市中的集聚有助于降低三类运输成本：运物的成本、运人的成本和运思想的成本。

本研究将指出第四类不容忽视的运输成本即“运权力”的成本，及其对理解中国城市发展的关键作用。

虽然集聚效应是城市的主要优势，但是中国城市和西方城市的资源集聚方式和过程却迥然不同。一般来说，西方城市的资源集聚过程是市场自发的，独立于原有的封建农庄，因而城市化的过程主要是市场经济不断扩张的过程。但中国的城市化过程明显不同。自古以来，中国就是一个中央集权国家。在这样的政治体制下，所有重要的资源或生产要素，例如资金、人力资本、基础设施投资、先进技术以及优惠政策，都是从中央到地方、从上级城市到下级城市逐次分配。美国的中国问题专家李侃如（Ken Lieberthal）将这种高度集权的政治体制看作是中国经济增长最重要的刺激来源。

以财政拨款这一地方经济发展最为重要的资源之一为例。在传统的中央-省-市-县-乡五级财政体制下，上级拨款由中央层层下拨，每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求，结果导致下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”，但是事权却层层向下累积，从而形成了地方财权和事权不对等的严重状况。因此，从90年代开始，中央在一些省市试行“扩权强县”、“省直管县”改革，其实就是为了避免上级截留下级的财政拨款。可见，研究中国城市化和城市生产效率，绝不能忽视中国行政等级体系下的城市级别。

在中国独特的政治制度和行政体系下，城市行政级别可能是比基础设施投入、人才吸引、交通设施、创业环境、教育环境等导致城市集聚效应的更为根本的因素。例如，一个副省级的省会城市，相对于一个普通的地级市，前者可以从上级得到更多的财政资金投入基础设施建设，可以凭借大城市的户口吸引到更多优秀人才，可以利用省会城市的行政地位成为全省的交通枢纽，这些有利因素又进一步成为优化创业环境和教育环境的条件。在一个存在网络效应的经济环境下，一个城市可以仅仅凭借更高的行政级别而获得更多资源，然后凭借更多资源实现更好的经济发展环境，这是一种正反馈效应。而这个正反馈效应的推手，就是城市的行政级别。

因此，理解了城市的行政级别，很可能就抓住了理解城市发展的“牛鼻子”。而不理解城市级别，单纯分析城市的集聚效应或市场力量，很可能是“本末倒置”。

二、中国的城市级别体系

（一）中国城市级别的变迁历程

改革开放以来，中国城市的政治级别从上往下，一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。在普通地级市下面还有一些县级市，但我们一般说的“城市”，通常是指地级市及其以上城市。直辖市直接归中央管辖，且当地市委书记往往由中央政治局委员担任，当地市长为正部长级，在各类城市中政治级别最高。省会城市是一省的行政中心，当地市委书记往往由副省级的省委常委担任，级别高于普通地级市。

我国的城市级别架构中较为特殊的一种类型是副省级城市，正式施行于1994年。根据1994年2月25日中央机构编制委员会发布的中编[1994]1号文件，哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安、济南和杭州共16个市的政府机关行政级别定为副省级。1995年，《中央机构编制委员会印发<关于副省级市若干问题的意见>的通知》（中编发[1995]5号）明确将前述16个市定为“副省级市”。除济南和杭州外，其他14个城市均为原计划单列市，因此副省级城市也可以追溯到上世纪80年代设立的计划单列市。

1983年2月，中共中央、国务院发出《中共中央、国务院批准四川省委、四川省人民政府<关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告>》，决定对重庆市实行计划单列，赋予其省级经济管理权限，重庆被升格为计划单列市。自1984年开始，中央又出台了《关于重庆市、武汉市、沈阳市、大连市计划单列的通知》、《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》、《关于对青岛市实行计划单列的批复》等政策文件，批复了多个计划单列市，最后一次批复计划单列市是1989年2月作出的《关于南京、成都、长春三市在国家计划中实行单列的批复》。至此，我国的计划单列市一共有14个。

计划单列市的设立，着重赋予对应城市省级经济管理权限，其财政收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政。关于政治级别，虽然计划单列市的一把手一般由中央任命，级别为副省级，但是对政治级别设定，尤其是下属部门和机构的级别设置、人员安排，并没有明确规定。国务院在1989年批复南京、成都、长春实行计划单列时，甚至同时要求：“三市也不要因之搞机构升格、增加编制。”

而副省级城市则着重强调城市的政治级别，《关于广州等16城市干部管理范围问题的通知》（组通字[1994]28号）明确规定，副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入《中共中央管理的干部职务名称表》，其职务任免由省委报中共中央审批。《中央机构编制委员会印发<关于副省级市若干问题的意见>的通知》（中编发[1995]5号）也对副省级城市的市直工作部门和内设机构的政治级别做出了明确规定。随后，《人事部关于印发<副省级市国家公务员、非领导职务设置实施办法>的通知》（人发[1996]86号）对副省级城市的公务员和非领导职务级别和设置也进行了明确规定。

1994年之后，除了重庆市于1997年升格为直辖市之外，中国地级以上城市行政级别未有重大变化。

（二）高级别城市享有的资源配置便利

在我国的城市经济发展中，行政资源配置至关重要。在建立社会主义市场经济体制之前，我国以计划经济为主，包括物资供应、资金和重要生产资料的调配等，均以自上而下的计划为依据。在行政建制不变的情况下，某个城市若升格为计划单列市（后来均为副省级城市），就意味着该城市在经济财政上绕过了省级政府而直接归中央管辖，这将给当地经济发展带来重大的资金和物资支持。

建立社会主义市场经济体制之后，城市级别在城市发展中仍然起到重要作用。就副省级城市而言，主要表现为五个方面：

首先，升格为副省级城市，最直观的获益群体是公务员群体。分别作为副省级城市“四套班子”一把手的市委书记、市人大主任、市长、市政协主席都为副部级，副职为正厅级，更大的晋升激励更有助于调动公务员群体的积极性和政府行政效率。

其次，在与中央政府部门沟通方面，副省级城市与一般城市的区别在于，副省级城市享有部分省级的经济社会管理权限，具备与中央部委直接沟通的渠道，而且地方长官相对更高的行政级别有助于为城市争取更多来自中央政府的政策便利和战略资源。

第三，在招商引资竞争方面，副省级城市有更大的审批自主权，能够降低企业面临的审批风险，从而更有助于投资落地。对国企而言，国企高管或其主管部门官员也有行政级别，地方长官更高的行政级别增加了与大型国企的合作机会，尤其是增加了与同为副省部级骨干央企合作的可能性。

第四，更高政治级别的城市往往成为中央政府区域发展战略的着力点，并被赋予带动整个区域发展的特殊定位。例如《人民日报》2016年9月19日刊出的报道《东北振兴要从四个副省级城市破局》强调，“以点带面、以局部带动整体，往往能提高发展效率”。这样的区域发展政策有助于高级别城市获取更多优惠政策，并吸引区域内的劳动力、资金、技术人才等经济发展要素。

第五，非省会计划单列市大连、青岛、宁波、厦门、深圳在1994年被确定为副省级城市之后，仍然保留了计划单列的资格，在国家计划中被视为省级单位，财政收支直接与中央挂钩，而无须上缴省级财政，有助于增强这些城市的财政实力。

省会城市为省级政府部门驻地，当地市委书记往往由副省级的省委常委担任，高于普通地级市的正厅级，在资源配置方面的便利主要表现为四个方面：

首先，省级政府下属部门主官普遍为正厅级，在争取省级政府部门的政策支持时，省会城市一把手更高的政治级别带来相比于其他地级市更大的竞争优势。

第二，经济发展过程中，如投资立项、税收优惠、土地征用等众多事项均需要省级政府部门审批，更接近省级政府部门驻地能够减少企业的审批成本，这增加了省会城市对企业投资的吸引力。

第三，省会城市作为一省的门户城市，往往承担着一个省份对资金、技术、高层次人才等高端要素的吸引集聚功能，在市政建设、基础设施等方面往往以全省之力集中投入。近年来，多个省份为吸纳高端要素，塑造自己的话语权，从而在与其他地区竞争中获胜，实行了“强省会”战略。如安徽省拆分地级市巢湖，将其部分地区并入省会合肥，做大省会规模并积极争取将合肥确立为与南京、杭州同级别的“长三角”副中心城市。山东虽然为传统经济强省，在河南郑州获批“国家中心城市”之后，山东省委常委、济南市委书记王文涛在全国人大会议期间提出“举全省之力实施省会战略，济南强则山东强”。

第四，省会城市在地方产业规划中往往会被要求起到示范带头作用，因此能优先获得资源配套，通过省级统筹与其他城市错位，实现优先发展。

（三）城市级别与城市发展

高政治级别的城市享有一系列资源配置便利，从事后看，被赋予高政治级别的城市经济社会发展速度往往更快，在一个区域内的重要性随着时间推移也逐渐提升。

我们用城市实际GDP占全省实际GDP的比重来衡量一个城市在一省经济中的重要性。我们搜集了1999和2014年我国除直辖市外的非普通地级市占所在省份实际GDP的比重，如图1所示。图1横轴为各省非普通地级市1999年实际GDP占本省GDP比重，纵轴为2014年实际GDP总量占本省GDP的百分比。图中直线为45度对角线，位于直线左上方说明该省2014年相比1999年非普通地级市GDP所占比重上升，右下方说明比重下降。总体而言，越靠近右上方说明该省经济对非普通地级市的依赖更大，越靠近左下方说明依赖更小。

如图所示，26个省级行政区划中，有6个省份位于直线右下方，3个省份基本位于直线上，17个省份位于直线左上方，说明2014年相比1999年，有6个省份的非普通地级市GDP占全省GDP的比重下降，20个省份未下降或有所上升。2014年各省份非普通地级市GDP占比与1999年差值的均值为3.36%，说明从1999年到2014年，平均而言有特殊政治级别的城市的GDP占所在省比重显著上升了3.36个百分点。2014年各省份非普通地级市GDP占比与1999年差值的中位数为3.19%，同样支持了我们的推断。

此外，更好地促进城市发展至少是地方政府的目标之一，那么城市级别对城市发展的重要性也可以从多个地方政府对城市级别的追求来反映。2012年全国人大代表陈泽民、2017年全国人大代表张立勇、全国政协委员朱专兴均建议将河南郑州升格为副省级城市，引起社会广泛讨论，体现了河南对副省级城市的追求以及其他城市对高政治级别的关注。除河南郑州，甘肃省兰州市城乡规划设计研究院编制的《中国•兰州2030城市规划愿景》提出，“创造条件将兰州升格为副省级城市”。早在1994年中央确定厦门等16市为副省级城市后，福建省即向中央上报了《关于将福州市行政级别定为副省级市的申请报告》，但未获批准，多年来福州市一直努力申请升格为副省级城市。

三、城市行政级别与生产率的关系

（一）城市级别越高，企业全要素生产率越高

本研究发现：一个城市的行政级别越高，企业的全要素生产率（TFP）就越高。具体而言，与普通地级市相比，随着城市级别的提升，非副省级省会城市和副省级城市的平均TFP均在提升。将非副省级省会和副省级城市归为一类后，同样发现其相对于普通地级市而言具有更高的生产效率。

分企业所有制类型来看，城市级别越高，国企和外企的TFP越高，但是民企的TFP反而越低。一方面，相较于其他企业，国有企业天然与地方政府具有更紧密的经济和政治联系，因此，随着高行政级别的地方政府可以调动的资源越多，国有企业从中获益也越丰。另一方面，高行政级别的地方政府在吸引外商投资方面享有更大的审批权和优惠权，受到更优质的外国资本和港澳台资本的青睐。但民企子样本的回归结果暗示，在行政手段配置资源的竞争中，民企与国企、外企之间可能是零和博弈。

另外，一个很自然的疑问是，城市级别可能被错误地当作了城市经济发展水平的代理变量。如果城市级别反映的是城市的经济发展水平，那么人均GDP越高的城市，国企和外企的TFP应该越高，民企的TFP应该越低。但事实上我们发现，人均GDP越高的城市，民企的TFP显著更高，而国企和外企的TFP与城市人均GDP的相关性却很弱。这说明，城市级别存在着有别于城市经济发展水平的独立影响城市TFP的渠道。

（二）城市级别影响资源错配

本研究发现，城市级别在提升城市TFP整体水平的同时，却恶化了资源错配的程度。行政级别越高的城市，资源错配程度越严重。分所有制类型来看，城市级别所引起的资源错配主要来源于其在国企和外企内部的资源错配，民企内部的资源配置效率反而随着行政级别提高而有所改善。从综合税率扭曲程度来看，尽管整体上行政级别对其没有影响，但在国企和外企内部，城市级别依然引起了资源错配，而在民企内部，城市级别降低了资源错配程度。

（三）城市级别的影响机制

为更好地理解上述结论，本研究还进一步检验了城市级别发挥作用的渠道。

首先，高级别城市的政府往往享有更大的财政自主权，在获取上级财政资金支持和返还方面也有优势，因此这些城市更雄厚的财政实力能够支持政府给予企业更多的补贴；其次，高级别城市往往有更好的公共服务，科研资源也多分配给这些城市，因此他们能吸引更多的高技术人才聚集，这些城市的企业在雇佣技术人才上更具优势；第三，中国的银行等金融机构也有一定的政治特征，金融资源被更多地分配给高政治级别城市，这些城市的企业享有更多融资便利；第四，中国从1994年开始实行分税制，地方政府在招商引资时会给企业税收优惠，级别越高的地方政府财权越大，因此能给企业的税收优惠也更多。

基于这四个方面，本研究通过计量检验发现，城市政治级别带来了更多的政府补贴、融资便利、人才优势，和更低的地方税负。相较于民企而言，城市政治级别所带来的政府补贴、人才优势、融资便利主要体现在国企中，带来的地方税负优势主要体现在外企中。但资源配置的非竞争机制容易损失效率，这一结果与我们的基本结果——高级别城市的国企和外企TFP更高，但资源错配程度更严重——具有一致性。

四、政策启示

本研究表明，一方面，城市级别提高了城市生产率的整体水平，这是通过提高国企和外企的生产率并以降低民企的生产率为代价而实现的；另一方面，城市级别加剧了城市内部资源的错配程度，这也主要体现在国企和外企内部资源配置的恶化。具体而言，城市级别发挥作用的渠道包括更多的政府补贴、更大的人才优势、更低的融资利率和更小的地方税负，而这些优势也在国企和外企中体现得更为明显。

本研究具有重要的政策含义。

首先，既然城市行政级别会影响城乡之间的不平衡发展，那么在经济发展过程中就应该逐步淡化城市的行政级别。中国当前的主要矛盾主要体现为发展不平衡和不充分，而平衡发展的关键就是减少行政资源对先发地区的“偏袒”，增加对后发地区的支持。

其次，要限制城市规模，可以从弱化城市级别入手。既然城市级别会影响资源流动，那么在不改变现行城市间权力关系框架的前提下，贸然放开对人口、技术等要素的流动限制，高政治级别城市必然迅速“膨胀”，但这种“膨胀”未必符合效率原则。我们的观点很明确，允许人口自由流动是必要的，但前提是减少行政干预，否则效果可能适得其反。

再次，要妥善处理行政级别和市场体系在配置资源过程中的关系。本研究发现，城市政治级别带来的益处主要体现在国企和外企中，民企并未受益。这表明国企、外企与民企之间存在一定程度的零和博弈，行政手段在配置资源时应该着力为不同所有制企业提供公平竞争的机会，这样才能实现十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”。

（本文作者江艇为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院助理教授，孙鲲鹏为清华大学经济管理学院博士生，聂辉华为中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学院教授。本文原刊于《管理世界》2018年第3期，原题：“城市级别、全要素生产率和资源错配”。由作者进行大篇幅改写，相关技术细节请参考原文。）