国务院机构改革︱变与不变

机构改革是中国政府每隔五年都会进行一次的行动，并在转变政府职能和提高政府效能方面发挥了一定作用。但是，机构膨胀、人员臃肿和职责不分等问题往往在机构改革后不久又会卷土重来并周而复始。这使机构改革每每成为各届政府的改革重点，机构改革也承载了转变政府职能、加强各部门协调和提高效能等许多“难以承受之重”。

考虑到中国的快速变迁，以及政府在经济增长和社会发展中的核心地位，机构改革如此频密多少是可以理解的。这样，如何优化机构改革的路径和方式并提升机构改革的效果，就显得至关重要。从十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案来看，其中既有与历次改革相同的方面，也凸显了值得关注的不同之处。

首先，机构改革是部门数量的加减法，但又高于加减法。过去机构改革就是简单的加减法，将一些部门合并或裁撤，而部门内部的司局却很少调整。特别是最近在2008年和2013年的两轮大部门制改革，都是以精简国务院直属机构的数量为主要目标之一，却并没有真正实现政府职能的相应转变。这使改革后的部门结构依然铁板一块，机构内部的微观结构并没有发生质的变化，职能转变也是雷声大雨点小。

这次改革的一大亮点就是加减法并重，而非完全做“大部门制”的减法。尽管国务院组成部门和和其他机构的数量都大幅减少，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个；但新增的机构更加令人期待，特别是组建国家国际发展合作署、应急管理部、退役军人事务部、国家移民管理局，因应了大国崛起和改进国内治理的需要，令人耳目一新。这些新增机构的设置和凸显，为相关领域的政府职能转变提供了基础，也使政府职能的对接和落实更加顺畅。

其次，这次政府机构改革特别引人注目的特点是注重细分职能的重组交叉，而非完全以机构撤并为主。从历次改革的情况来看，这次改革的力度不可谓不大。在自然资源部、应急管理部、科学技术部、农业农村部、国家市场监督管理总局等机构的组建和重新组建方面，这次改革打破了部委和国家局“整建制”合并的做法，而是从司局级职能交叉重组入手，为深度整合政府职能提供了条件。

十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。”这意味着改革不是简单的机构合并，而是职能层面的深度重组；意味着过去的物理反应要让位于化学反应，即要通过组织重构而实现政府机构的质变。

再次，中央政府部门改革以后，省以下地方政府部门的设置会成为日益凸显的问题。过去的政府机构改革是自上而下推动的，“一竿子插到底”的统领作用很强，但也使因地制宜难以实现。此次改革在强调集中统一领导的同时，也明确要赋予省级及以下机构更多自主权，从而为增强地方活力提供了制度空间。

值得注意的是，随着中央与地方政府在基本公共服务领域财政事权和支出责任划分方面改革的推进，各级政府会负责相对不同的职责，从而发挥其各自优势。为此，各级政府根据需要设置不同的机构，成为顺理成章之事。在市场监管、税务、应急管理等方面的机构改革符合地方政府的诉求，一定程度上确认了地方政府机构改革的试点成果。但是，在其他方面则可能会有所殊异，一定程度上仍将延续“上下一般粗”的传统做法。

值得注意的是，此番国务院机构改革只是完成了一半，因为如何处理政府机构同党的机构之间的关系，才是更加值得期待的关键问题。

从十九届三中全会文件的精神来看，加强党对政府机构的全面领导会以多种方式进行，包括党的议事协调机构、党的职能部门归口协调、党政合署办公等。一方面，是通过成立党的议事协调机构来协调对口的政府部门，比如中央财经领导小组对口协调政府经济部门。另一方面，则是某些职能重叠的党政部门可能合并，比如国家新闻出版广电总局的广播电视管理职责由新组建的国家广播电视总局接管，而新闻出版职责的归属则是一个尚未解决的问题。其中一种可能，是由党的宣传部门吸收新闻出版职责。此外，过去延续的党的机构同政府部门并驾齐驱的情况，仍然会存在一段时间。

值得注意的是，要对政府机构改革后的实施情况进行追踪和评估，避免整合不到位的问题出现。2010年，广东省在全省选取21个县（市、区）推广顺德大部门制改革模式。笔者的研究显示，尽管大部门制在一定程度上提升了民众对政府的满意度，但是总体来说收效甚微。因此，仅仅压缩部门数量可能无助于提升政府绩效，更为重要的是从职能整合的角度入手进行改革。笔者最近与挪威奥斯陆大学政治学系教授汤姆•克里斯滕森（Tom Christensen）合作进行的研究就显示，在2013年的国务院机构改革当中，国务院一些部门合并以后存在“貌合神离”的现象，部门内部在结构、职能和文化方面的整合程度不够，致使“两张皮”的问题仍然时有发生。

因此，需要加强机构改革后的评估，使机构改革的实施同主事者预想的方向一致，并根据实施情况加以调适。不过，此次改革方案对职能重组和深层次整合的强调，使“貌合神离”的整合难问题更难以发生，而“同舟共济”则是值得期待的改革走向。