中东石油风云｜OPEC的斗争：争夺石油标价权的新阶段

OPEC的挑战

利比亚卡扎菲政府提高石油标价斗争的胜利鼓舞了中东其他产油国，也揭开了20世纪70年代中东石油斗争风云变幻的序幕。

1970年12月9日至12日，OPEC（石油输出国组织）在委内瑞拉首都加拉加斯举行第21届部长级会议。会议听取了利比亚、伊朗、沙特、伊拉克等国与跨国石油公司就提高石油标价和税率等问题进行谈判的情况汇报，在综合各国成功经验的基础上决定：“确定在成员国营业的石油公司纯收入的55%为最低税率……确定在所有成员国中统一提高标价或税收参考价以反映国际石油市场普遍改善的情况。”为了达到这些目标，会议确定了海湾、地中海、印度尼西亚-委内瑞拉三个地区集团先后与石油公司展开谈判的三步走方案：规定1个月内首先开始并完成在伊朗首都德黑兰进行的海湾集团谈判，谈判的成员包括伊朗、伊拉克、沙特、科威特、阿布扎比和卡塔尔，“它们的地理位置对同意会议通过的条款有类似的条件”，并由伊朗财政部长阿穆泽加、沙特石油与矿业大臣亚马尼和伊拉克石油部长哈马迪担任谈判代表。海湾的谈判结束后将接着开展并完成地中海集团的谈判，谈判成员包括利比亚、阿尔及利亚、伊拉克和沙特（后两者有部分石油需要通过地中海的石油管线出口）。最后一个阶段的谈判由印度尼西亚和委内瑞拉完成，这两个国家的谈判可以各自开展。会议期间，激进的成员国认为，“利比亚在之前提高石油标价斗争中所采取的策略再加上切断石油供应的手法，可以为新的胜利铺平道路”。会上，OPEC成员国首次在OPEC历史上达成一致政策：当石油公司不能满足OPEC的最低价格需求时，OPEC的所有成员国将对石油公司采取一致的行动。通过这次会议，产油国第一次达成了在一个组织的领导下开展与跨国石油公司就石油标价权等问题进行谈判的方案而不再是各自单独作战。围绕石油标价问题的斗争进入一个OPEC国家联合作战的新阶段。

沙特石油与矿业大臣亚马尼

跨国石油公司的集体行动

对于OPEC的挑战，跨国石油公司反应激烈，并一改之前利比亚提高石油标价斗争中单枪匹马、各自作战的做法，开始寻求联合应对产油国挑战的可能。自1971年1月初开始，包括以埃索、德士古等“七姐妹”为首的国际石油公司、主要独立石油公司、法国石油公司、比利时石油公司、日本的阿拉伯石油公司等在内的二十三家跨国石油公司的代表在美国纽约举行了一系列会议以讨论应对OPEC挑战的方法，并最终达成三个主要共识：

首先，明确拒绝OPEC三步走的谈判方案。跨国石油公司于1971年1月16日联名致信OPEC，宣布它们对OPEC决议及其后行动的共同立场。为了避免发生“蛙跳”（指中东产油国与跨国石油公司及其母国在围绕提高石油标价、争夺石油标价权以及石油参股权与国有化的斗争中不遵守业已达成的协议或反复破坏新达成的协议，不断提出新的要求的一种行为）式的价格威胁，信中明确拒绝了海湾、地中海、委内瑞拉-印度尼西亚三步走的谈判方案，要求以OPEC全体成员国为一方，全体跨国石油公司为另一方开展谈判，最终达成全面而持久的解决方案。信中同时提出了一个“五年价格解决方案”。其主要内容是每年按世界范围的通货膨胀率调整OPEC成员国的原油标价，并以运输价格的定期调整为参考给利比亚和其他短途运输的国家的原油以更多的运输补贴，但以不提高石油税率、不补交税金、不要求开展新的强制性投资和协议保持五年不变为先决条件。

其次，确立了在谈判中集体行动、互相支援的基本原则。为避免出现利比亚政府提高石油标价斗争时减少及切断石油供应以迫使跨国石油公司做出巨大让步的情况再次出现，跨国石油公司达成了《利比亚产油公司协议》。协议规定，所有在协议上签字的在利比亚的外国石油公司不得单独与利比亚政府签订协议，支持任何在利比亚被削减产量或被收归国有的外国石油公司。如果利比亚政府迫使任何一家外国石油公司减产，其他公司将按其在利比亚的石油产量的比例给这家公司提供相同数量的石油，而提供支持的公司的石油损失将由在海湾产石油的公司进行弥补。该协定将同样适用于石油标价权斗争期间，跨国石油公司在其他产油国遇到的类似情况。

最后，决定向美国政府寻求帮助以增强谈判的能力。这种帮助将主要体现在两个方面。一个方面是使美国政府“深入的参与谈判，软化相关产油国的立场，至少劝说它们在一个公平的基础上进行谈判”。在跨国石油公司看来，之所以在1970年面对利比亚提高石油标价的谈判中败下阵来，一个关键的原因是美国政府没有进行干预，因此面对这次OPEC的挑战，只要美国政府能出面干预并施加压力，OPEC产油国就不大可能漫天要价，在很多问题上，OPEC产油国还有可能做出让步。另一个方面是在《反托拉斯法》（1890年美国总统哈里逊签署了旨在“把各种约束贸易及生产的托拉斯和联合企业宣布为非法”的《反托拉斯法》，以迎合社会上的反托拉斯运动并打击垄断企业对美国社会的过度控制。该法后来又经历多次修正。1911年美国最高法院根据《反托拉斯法》对美孚石油公司进行了分拆。二战以后，美国多次对跨国石油公司违反《反托拉斯法》的行为进行调查和惩处。）领域获得美国政府的松绑，以便跨国石油公司联合起来进行谈判并相互支援，尤其是当利比亚等国以减产或断供威胁独立石油公司的时候，美国司法部不会根据《反托拉斯法》对跨国石油公司的联合行动以及相关的石油分担行动进行调查和惩处。为实现该点共识，跨国石油公司委托麦克洛伊与美国政府进行沟通。麦克洛伊是一位在华尔街大通曼哈顿大厦顶层有着自己的律师事务所的老牌律师，长期以来断断续续担任着美国的石油公司的法律顾问，与差不多所有的大独立石油公司也有密切的联系，也参与了利比亚提高石油标价事件，他曾在美国政府的许多岗位上从事过重要的工作，与美国政府高层有较为良好的关系，对各国政府和石油政策具有独特的经验和见解，既受到跨国石油公司的信任也为美国政府所接收，是对付《反托拉斯法》和与美国政府打交道的最合适的人选。

美国政府的适度介入政策

面对这场OPEC挑起的旨在争夺石油标价权的斗争， 美国政府要不要介入呢？又该如何介入呢？

从西方联盟对中东石油的依赖状况来看，到20世纪70年代初，西欧和日本对中东石油的依赖已经极深，且能够抵御石油减产或者断供的储备严重不足。西欧80%的石油供应来自于中东北非地区，日本90%的石油供应来自于波斯湾，西欧和日本的石油储备量均不足两个月。同期，美国对进口石油的需求在持续扩大，美国自身的石油产量已不能够有效弥补西欧、日本的石油缺口，西方联盟无法承受因石油标价权斗争而造成的中东石油减产或者断供带来的冲击，确保石油供应的稳定是美国政府和西方国家首先需要考虑的问题，而石油价格和定价权归属倒并不是最重要的问题。

从中东产油国复制利比亚模式的可能性来看，利比亚提高石油价格的成功做法正在迅速传播。利比亚通过控制石油产量和供应以实现提价的方法很可能被其他主要的产油国所采纳，而且这些国家联合起来控制产量或者切断供应以迫使跨国石油公司及其母国做出让步，最终提高价格的可能性也在急剧增大。在另一方面，美国及其盟国以及跨国石油公司，并没有做好应对产油国日益增强的影响力和OPEC国家提高石油价格要求的准备。而且在现有情况下，在阿以冲突中使用石油武器的呼声也在日渐高涨。

从对斗争走势的预判来看，1971年初，美国国家安全事务助理基辛格向美国总统尼克松提交了一份关于跨国石油公司和产油国之争的备忘录，基辛格认为：首先，利比亚很有可能会在接下来有关石油标价权的斗争中采取减少或停止石油供应的做法以达到它的目标，伊拉克则很有可能会效仿利比亚的做法，尽管其他阿拉伯产油国是否会坚决同利比亚站在一起并停止本国的石油生产还为未可知，但是利比亚和伊拉克的停产就会造成欧洲石油的严重短缺；其次，跨国石油公司看上去将会结成统一战线对抗利比亚的要求。在这样的情况下，跨国石油公司一定会寻求美国政府对温和阿拉伯产油国的干预，而欧洲各国政府有被石油短缺搞得惊慌失措，从而绕过石油公司同利比亚进行政府间交易的可能性，因此美国政府在实质上已经不可能置身事外；最后，欧洲人是否会联合起来，坚决抵抗阿拉伯人让人怀疑。例如，冻结利比亚和其他阿拉伯国家的外汇储备会是一个伤人伤己的双刃剑，拒绝提供油井的零部件在停止石油生产的情况下也起不到有效的作用。美国并没有做好全面对抗的准备。

基于以上的判断，美国政府决定采取适度介入的政策，即：在支持跨国石油公司采取联合行动以对抗中东产油国谈判要求的同时，避免对抗升级，避免石油减产、断供和禁运情况的出现，推动温和产油国在石油标价权斗争中缓和立场，与跨国石油公司进行合作。

1971年1月7日，埃索、海湾、德士古等五家美国跨国石油公司的代表以及它们的代理人麦克洛伊与美国副国务卿约翰逊举行会谈，麦克洛伊向约翰逊提出了“为便于石油公司合作应对OPEC的需求，是否可以帮助向司法部获取《反托拉斯法》的许可”的要求。约翰逊表示，联合行动不应只包含五个主要的美国石油公司，还应包括外国石油公司和独立石油公司。国务院将与司法部进一步了解情况后协商解决这一有关美国和西方联盟核心利益的事件。尽管美国政府担心美国司法部对《反托拉斯法》的“许可”一方面将“被OPEC国家看成是对石油消费国的外交干预” ，另一方面将会增强OPEC国家的团结，利比亚还可以把这种斗争引向阿以争端的方向，而“美国政府几乎对OPEC国家产生不了影响力” 。但美国政府也认识到跨国石油公司提出的要求，符合美国现阶段的利益，美国政府“支持石油公司为采取集体行动而向司法部提出的任何合理的需求，只要这种需求能够给予石油公司一定的机动行动的空间”。最终，美国司法部对《反托拉斯法》进行了松绑，以反托拉斯部门的负责人麦克拉伦回信麦克洛伊的形式，同意了《利比亚产油公司协议》的石油分担行动，并保证美国司法部将不干预石油公司与政府之间的合作，以便跨国石油公司可以在美国政府的支持下联合起来和OPEC进行谈判并应对OPEC的减产断供等措施。

作为适度介入石油标价权斗争的一个部分，美国与欧洲盟国展开相关磋商。1971年1月7日，美国与英国、法国、荷兰首次正式磋商举行，以了解彼此的态度并协调立场。英、法、荷三国在磋商中均支持跨国石油公司的谈判方案，均表达了跨国石油公司应该和消费国政府结成统一战线的想法。会议决定：法国与荷兰把磋商的主要精神通知欧共体国家，英国通知斯堪的纳维亚国家，美国则通知日本以及印度、拉丁美洲等主要石油进口国，希望通过这些国家对OPEC产油国施加影响。为进一步支持跨国石油公司，美国政府还向利比亚表明，以石油问题施压美国和欧洲，影响美欧中东政策的战术不会取得成功。美国政府也将这一表态告之伊朗，并请求伊朗对其他OPEC国家施加影响，确保它们不会将石油标价权斗争与阿以冲突联系起来。作为对跨国石油公司谈判方案的支持，美国政府还命令美国驻阿拉伯各国的大使告知其所在国政府，美国政府认为跨国石油公司提出的谈判建议可以作为一个合理的解决方案的基础进行讨论。

作为适度介入石油标价权斗争的另一个部分，美国副国务卿欧文组建了由助理国务卿特雷齐斯领导的跨部门的“石油特派组”以进一步协调美国政府各部门的步调。小组成员包括了国防部、内政部和紧急计划部的官员，国家安全委员会有专人参与该小组的工作，并将情况随时通报给基辛格。特雷齐斯同时任命负责国务院燃料和能源办公室的艾金斯领导该小组下属的工作组的工作，处理具体的事务。

最重要的是，在1971年1月15日美国国务院和跨国石油公司举行会议时，美国国务院接受了跨国石油公司的代表提出的美国政府派一个高级别政府代表团去伊朗、沙特和科威特进行游说的建议。主持会议的罗杰斯国务卿在向尼克松总统做了汇报以后决定派副国务卿欧文率团访问中东主要产油国，以“尝试改变伊朗、科威特和沙特的立场”，使它们接受跨国石油公司的谈判方案，分化OPEC产油国。

1971年1月16日，尼克松正式致信伊朗国王巴列维，表示对产油国和石油公司之间的僵局极为关注，因为这种僵局对双方都不利。石油供应对自由世界来说是至关重要的。因此，伊朗的利益和美国的利益是紧密相连的。消费国需要一个合理而安全的石油来源，产油国也有权获得一个公平的收益。美国政府将采取合法的行动以推动石油公司和产油国之间的迅速谈判。“有鉴于此，我将任命副国务卿欧文为我的特使携带我的信件前去见您，以期为双方就这个紧迫的问题达成公平的解决方案提供建设性的意见。”

1971年1月17日至20日，欧文率领负责近东和南亚事务的副助理国务卿戴维斯和艾金斯开始海湾产油国之行，先后访问伊朗、沙特、科威特，与伊朗国王巴列维，沙特国王费萨尔、外交大臣萨卡夫、石油与矿业大臣亚马尼，科威特埃米尔萨利姆、石油与财政大臣拉赫曼举行会谈。欧文海湾之行可谓任重而道远，对整个事态的发展最终产生了决定性的影响。

参考书目：

[英]安东尼·桑普桑著，伍协力译：《七姊妹——大石油公司及其所创造的世界》，上海：上海译文出版社1976年版。

王能全著：《石油与当代国际经济政治》，北京：时事出版社1993年版。

齐高岱等编译：《中东局势与能源危机：欧佩克30年的发展和政策》，北京： 经济管理出版社1991年版。

Svante Karlsson, Oil and the world order: American foreign oil policy (Totowa, N.J.: Barnes & Noble Books, 1986).

Ian Seymour, OPEC: Instrument of Change (New York: St. Martin's Press, 1981),

Department of state, Foreign Relations of the United States, 1969-1976, vol.XXXVI, Energy Crisis, 1969-1974 (Washington: United States Government Printing Office, 2011).