央行研究局局长解读金融监管体制改革：分离发展与监管职能

近日，全国人大审议了《国务院机构改革方案》，对金融监管体制改革做出了重大部署，主要强调了三个方面：一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营发展趋势，“组建中国银行保险监督管理委员会”，集中整合监管资源、充分发挥专业化优势，落实功能监管并加强综合监管，提高监管质量和效率。二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，使监管部门专注于监管执行，提高监管的专业性有效性。三是强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”，为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要基础。

一、坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营趋势，合并银监会与保监会

银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。

银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。

二、分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，使监管者专注于监管执行，提高监管专业性有效性

我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。正如IMF金融稳定评估指出，中国金融乱象与监管和发展不分有很大关系。这是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的重要背景。此次会议决定改革金融管理体制，分离发展与监管职能，金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性。人民银行承担的重要发展职能包括：一是统筹金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制本部门发展规划，以实现发展与监管职能分离；二是统筹金融业立法，金融立法不再各自为政，避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题；三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下，金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围，以近年来快速发展的万能险为例，其资金链条可能横跨银、证、保多个行业，从单个监管部门的角度看，都监管合规、风险可控，但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。因此，由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。

三、强化人民银行宏观审慎管理职能，落实“三个统筹”

从2008年全球金融危机后的国际监管改革经验看，主流做法是强化中央银行的宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体制。第五次全国金融工作会议明确要求“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。习总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司…统筹监管重要金融基础设施…统筹负责金融业综合统计”的“三个统筹”的改革要求。强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”是保证金融安全、“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。

一是人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司。人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定，并具备检查权、处罚权，对高管的人事任免具有否决权。

二是人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施（含各类金融资产登记托管机构），对金融交易所主要业务规则制订修改人民银行具有否决权。

三是人民银行统筹负责金融业综合统计。涉及宏观调控、系统性风险等重大问题时，人民银行可根据履职需要进行直接数据采集。（本文刊发于中国金融论坛网站，原文标题“徐忠：对《国务院机构改革方案》金融监管体制改革的解读”）