全球城市策略｜美国正在易受灾地区建造更多住房

新冠疫情流行的三年中，美国国内移民持续增长。远程工作使许多美国人可以自如地从一个都市圈搬迁到另一个。搬迁时人们通常优先考虑的，基本都是负担能力和温暖宜人的气候等因素，却忽略了自然灾害风险因素。越来越多美国人正在迁入极端天气风险高的地区。比如，五大湖地区是当前公认对于气候变化最具韧性的地方，但人们却在持续离开“锈带”，奔赴“阳光地带”，诸如凤凰城、奥斯汀和迈阿密。

美国正在受自然灾害威胁的地区建造更多住房

美国正在易受灾地区建造更多住房。以洪灾为例。尽管洪水风险不断增加，但在高风险地区和洪泛平原之上，城市政府仍在持续批准、开发商也在持续建设着住房，以容纳不断增长的人口。温暖宜人的气候、可负担住房和大量就业机会具有极大吸引力，美国人持续迁往易受洪水影响的东南部地区。据《华盛顿邮报》一篇文章所列，“人口普查预测，未来20年美国东南部的人口将持续增长，到2040年达到最大值。”文章指出，诸多美国城市缺乏紧迫感，没有对未来灾难加以规划。另一方面，美国国会预算办公室2019年估算，飓风和热带风暴平均每年对美国造成约540亿美元的损失。根据美国国家海洋和大气管理局的预测，到2100年，美国东海岸的海平面可能上升9.8英尺。海平面上升3英尺（0.9米）可能影响420万美国人的家庭；上升6英尺（1.8米）可能影响1310万人。

然而，房地产经纪人不需要披露其所出售房产遭受洪灾的历史，购房者也难以通过其他渠道获知相关信息。FEMA（美国联邦紧急救援署）是获取美国洪灾风险数据的官方渠道，为全美22000个社区提供洪灾风险地图。但不幸的是，大部分洪灾风险地图都不准确且已过时，无法向公众可靠呈现真实的洪水脆弱性。例如，2012年飓风桑迪袭来时，许多地区的洪灾风险地图的更新时间为1983年。

此外，几乎所有FEMA洪水地图都无法识别未来状况，并将其纳入洪水风险预测中。只有极少数城市，比如纽约地区制作的洪水地图，把因海平面上升等未来变化导致的洪水风险变化纳入其中。虽然有些城市开始更新建筑规范，鼓励内陆开发，或加固海岸线以防御未来洪水。但这些类型的项目仍相对较少，到目前为止，大多数项目都没有尝试去减缓高风险地区的开发速度。

坦帕湾是飓风伊恩登陆美国之地，也是人口持续增长之地 

行驶过坦帕市的Brightline列车，坦帕湾人口持续增加，基础设施也在进一步扩展。
（https://www.planetizen.com/news/2022/03/116548-tampa-bay-moves-forward-high-speed-rail-plans）

以坦帕湾为例。由于温暖宜人的气候和较低的物价，加上空地较多，坦帕湾区近几十年来一直处于增长态势。坦帕湾狭长，越朝向坦帕市，海湾就变得越窄越浅。当飓风穿过坦帕湾时，就好比巨大的力量推动着被称为风暴潮的“水墙”进入不断收紧的容器中。因此，每当风暴来临，海湾水位都会猛涨。这样的地形，加上不断增长的人口以及飓风多发区的地理位置，使得坦帕湾的城市在气候变化之下更为脆弱。

坦帕湾地区规划委员会早在2009年就起草了一份名为“凤凰计划”的灾难应对计划，为应对海平面上升和洪水威胁做好准备。但地方政府并未制定切实可行的政策，也就是说，坦帕湾仍在快速建设和发展着，但很少有建筑物能抵御飓风。2021年5月，坦帕推出了战略文件《韧性坦帕——转变城市的明天》，其中为气候灾害做的预备值得关注。比如，绘制住区层面的灾害脆弱性地图，识别出多种风险下高脆弱性地区并重点投入；基础设施的气候适应性改造；营建绿色开放空间以缓解高温和洪水影响等。专家建议，应当采取更严格的建筑标准，应当在内陆地区开展更高密度的开发以容纳增长的人口，还需要审慎拟定人口疏散计划。坦帕湾地区的发展越快，意味着更多的人面临风暴和海平面上升的风险。

当地时间2022年9月29日，美国佛罗里达州，航拍飓风“伊恩”造成的破坏。  视觉中国 资料图

2022年9月末，飓风伊恩登陆美国。登陆之前的模型显示，飓风将重创坦帕地区，可能成为1921年以来正面袭击该地区的最强烈飓风。当地官员警告，这次风暴可能是坦帕湾居民“从未见过的事情”，必须认真对待。对坦帕及其附近周边居民发布了强制疏散令，要求居民“能跑就跑”。尽管据报道人口稠密的坦帕湾此次侥幸躲过飓风“伊恩”的正面袭击，但截至10月9日，飓风“伊恩”在美国已造成131人死亡，在重灾区佛罗里达州（坦帕市所在州）造成126人死亡，估算给美国造成的经济损失可高达670亿美元。 

强大的飓风伊恩向南移动，坦帕湾的海水下降了1.5米，这是一种被称为逆风暴潮的现象。 图片来自网络

正如《韧性坦帕》文件所列，“坦帕着眼于采取大胆的行动来消除气候变化的原因（即气候缓解），并应对气候变化的影响（即气候适应），建设一个更具韧性的城市，以更好地抵御下一次气候事件”——这是一个美好的愿景。纵观目前全球气候韧性城市建设实践，都会从气候缓解和气候适应两方面努力，都寄望于“更好地抵御下一次气候事件”。可这样的行动，能够充分和及时地为下一次气候事件做好准备吗？

为何要在错误的地区建造更多住房？

不仅限于洪水和飓风。目前，美国有55%的房屋面临火灾风险，而1900年至1959年期间，这一比例只有14%。其原因在于，郊区化以及向“阳光地带”的转移，使得建筑开发商把阵地转移到易受火灾地区。所谓“阳光地带”即美国南部地区，这一地区“日照充足，气候温和，适宜人类居住地带”，同时“这一地带各行各业蓬勃发展，经济日趋繁荣”。

建造于不同时期的美国独栋住宅所面临的气候风险对比，自左至右所列风险分别为：洪灾、干旱、火灾、风暴和高温。（灰色为建造于1900-1959年的住房，红色为建造于2020-2022年的住房）。
（https://www.redfin.com/news/homes-built-disaster-prone-areas/）

经济学家珍妮·舒茨（Jenny Schuetz）在新近出版的著作《Fixer-Upper: How to Repair America’s Broken Housing Systems》中指出，从环境角度来看，美国正在错误的地方建造、重建和补贴住房。她对美国住区建设历史加以回顾——既有建成区发生野火的风险较低，因为它们周围没有森林和树木，住宅与其他建筑相邻。但是，由于可供使用的土地已用尽，难以在城市核心区增加更多住房，就越来越需要在远离市中心的地方建造新的住房。野火多发区位于未开发的土地上，越往未开发的地方推进，就会有更多房屋面临风险。第二次世界大战后，州际公路的修建使得更多美国人居住在郊区、工作在城市，这推动了城市以外地区的建设。到2010年，超过一半的美国人住在郊区，比1970年的37%和1940年的13%有显著增加。

新冠疫情大流行期间，购房者偏好也有所转变。长距离通勤和飙升的房价促使购房者离开高成本城市，前往偏远的郊区和位于阳光地带的各州。那里通常有更大、更便宜的房子，也有更多土地可供建造。建筑商就此做出反应，郊区开发又一次提振。今年至9月份为止，美国颁发最多建筑许可证的州，包括得克萨斯州、佛罗里达州、加利福尼亚州、北卡罗来纳州、佐治亚州、亚利桑那州和科罗拉多州，上述各州都面临着火灾、干旱、高温和/或洪水的重大风险。

根据2021年Redfin开展的一项分析，在美国自然灾害高风险房屋所占比例最大的县，迁入人口超过迁出人口。许多地区之所以吸引购房者，正是因为相对经济实惠，房产税较低，有更多住房选择，或可以享受自然景观。许多购房者没有意识到风险，原因在于信息缺乏，也可能在于，无法充分认识到灾难的代价。

舒茨认为，“如果住房在野火中被烧毁或遭受飓风侵袭，这显然会带来创伤，但房主通常会得到经济救助。人们购买住房，并不需要用现金支付全款，而是需要抵押贷款，因此部分债务归贷款人所有。购房者需要购买房主保险，对灾难进行防御。”如果购房者能更多地了解气候危险，那么他们将尽可能规避在高风险地区置业，这将使现有住房难以售出，可能最终导致风险地区的房屋价值下降。

如何应对？

如何应对？提高低风险城市住房密度，同时对公共交通提供补贴，是一种值得尝试的解决方案。监管机构、贷款人和保险公司可以尽力限制人们向风险地区迁移，而建筑商则可以建造更具韧性的房屋。

Redfin网站统计的美国各州住房洪灾风险信息点击率，颜色越深表示点击率越高。图中显示路易斯安那州的点击率最高。获知了洪水风险信息的购房者，在网上浏览待售房屋信息时，会规避高风险区域住房，选择去浏览洪水风险较低的房屋。
（https://www.redfin.com/news/redfin-users-interact-with-flood-risk-data/）

减少在高自然风险地区建造住房，其根源在于降低对这类地区住房的需求，而对自然风险充分知情，是购房者做出选择的重要依据。根据Redfin于10月7日发布的一项调查：计划明年买房或卖房的美国人中，有62%不愿搬迁到有自然灾害、极端温度和/或海平面上升风险的地方；40%的买家和卖家表示，气候风险对搬迁决定起了一定作用；尽管如此，包括佛罗里达州在内的灾害多发地区，仍然吸引了大量购房者，这些地区通常价格相对低廉，并且可以享受阳光和自然；年轻一代、高收入者和民主党人在考虑搬迁时最有可能考虑气候风险。

如何把人口吸引到安全的地方生活？通过提升密度、加大住房供应和补贴公共交通，可以鼓励人们生活在风险较小的城市。在许多地区，低密度区划限制了城市中心的住房增长，迫使建筑商去往高自然风险郊区的郊区，带来依赖小汽车的大量通勤需求。

舒茨在书中建议，就美国国家政府层面而言，可通过提高利率等方式，限制向高风险地区发放住房贷款。然而，这样的做法可能在政治上不受欢迎，并有可能使高风险地区的低收入和少数族裔购房者无法获得住房。政府还可重新审查诸如抵押贷款利息扣除之类的税收补贴。许多此类补贴鼓励富裕的美国人购买价格昂贵的房屋，而这些房屋的抵押贷款往往位于郊区。此外，美国联邦灾难恢复计划可以支持在风险较小的地点开展灾后重建，而非原地重建。

保险公司也可以选择在高风险地区提高保险费甚至停止签发保单。据2022年4月的消息，在得克萨斯州和佛罗里达州，近90%的洪水保险投保人，将因联邦应急管理局政策调整，导致保险费大幅增加。新冠大流行期间，上述两州居民人数持续增加。两州均面临巨大的洪水风险，旧有的洪水保险费相对较低。房价较高的社区最可能面临洪水保险费用的上涨。因为按照法律规定，年度保费增长上限为18%。这就意味着，许多投保人未来多年可能都将面临保费持续上涨。

即便绝大多数迁移的美国人忽略了气候灾害风险，但也不乏先行的气候移民。去年题为《美国小城杜鲁斯迎来第一批气候移民》的一篇文章中，提及一位几经搬迁的美国气候移民。Doug Kouma于2017年秋季从爱荷华州搬到了北加州的葡萄酒之乡，想开启全新好生活。他为遭遇地震的可能性做好了心理准备，但没料到遭遇了野火。野火持续数日，灰烬纷飞，空气中的烟雾令人窒息。他的房子无恙，但他所居住的Santa Rosa有3000栋房子被烧毁，有22人因之丧生。后来，他搬到另一个小镇，指望能躲过野火。但万万没想到，当年冬季，因为一场500年一遇的暴雨，洪水位上涨，他不得不离家躲避。于是，他决定重回中西部，几经选择，选定了小城杜鲁斯。他于2019年10月搬家来到杜鲁斯，买下了房子。杜鲁斯是美国明尼苏达州的一座小城，属北温带大陆性气候，常有大雪或中雪的天气。这里冬天长达6个月，最低温度低于零下40℃。本地人听闻自己的家乡被列为全球变暖之下避难者的理想目的地，都觉得不可思议。

气候变化的大背景之下，不确定性高企，如何让人们能在安全的地方生活？旧金山都市规划研究组织（SPUR）2021年推出的题为《旧金山2070：公民视角的增长愿景》报告，为未来50年旧金山湾区提供了可持续的发展路线。就旧金山湾区而言，气候变化带来的危险，以海平面上涨、热浪和野火的形式一波波袭来。报告中所列原则①和理念②颇具启发，可供国内外各大都市圈借鉴，摘录如下：

原则之①：湾区的增长不得选择在易发火灾和洪水的危险区域或开敞空间、农田或其他未开发的地方。规避对这类地区的开发，可对特殊地区加以保护，减少长途通勤并应对气候变化。

理念之②：利用增长为现有社区带来新机会，创造更加繁荣和多样化的社区并保护开放空间。在未来50年，湾区预计将增加400万人口和200万个就业机会。措施包括：在公共交通和商业廊道周边及现有邻里住区中增加住房；禁止在危险地区、开放空间和农地蔓延；保护并扩大公园和自然空间，提升其可达性和功用。