政协委员汤维建：建议制定个人破产法，破解“执行难”

“今年我比较关注‘破产’问题。”3月7日，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在做客正义网、新浪网联合推出的“2018全国两会系列访谈”时表示，自己此次携带多份提案参会，其中有两份是关于破产法方面的。

制定个人破产法

制定个人破产法是汤维建带着参会的多份提案中的一个。他认为，适应破产法治的发展规律，扩大破产法的适用范围，确立个人破产制度势在必行。

汤维建表示，仅有企业破产法，没有个人破产法，难以满足实际需要。由于缺乏个人破产法，陷入债务困境后，人们很难享受到由破产法带来的法律保护“红利”，其所负债务也无法通过法律途径加以免除，“这显然有失公平”。

破产法既有清算功能，也有保护功能。“制定个人破产法，有利于对企业法人和自然人实行同等的法律保护。”汤维建举例说，破产法中的强制和解制度、自由财产制度和免责制度等，都是对债务人进行破产保护的制度。

汤维建介绍说：“制定个人破产法对破解‘执行难’意义重大。”因为“执行难”案件中有相当一部分就是破产案件，由于缺乏个人破产法，这类事实上的破产案件始终存在“执行难”的问题。

2007年6月，企业破产法正式施行，至今已十年有余。“企业破产法的实施，已经为处理个人破产事务积累了较为丰富的经验，而民事诉讼法、合伙企业法等法律中已有个人破产制度的雏形。最高人民法院先后通过数个司法解释，对破产程序的运用经验进行了总结和概括，一个较为成熟的具有中国特色的企业破产处理机制已经比较稳定地形成。”汤维建表示，这为个人破产制度和机制的形成，奠定了很好的基础。

是否有必要通过单独立法，确立个人破产制度？对此，汤维建表示，虽然可以通过修改企业破产法的方式进行，但他更倾向于制定单独的个人破产法。原因有三：一是有助于强化宣传效果；二是在立法技术上可以更好地处理，在该法中仅需规定个人破产的特殊制度和程序即可，无需重复企业破产法的内容；三是实行企业破产和个人破产的双轨制，有成例可以依循，从立法技术角度讲并无障碍。

修改企业破产法确立强制破产制度

“大量的‘僵尸企业’陷在执行程序中难以通过破产程序出清，这客观上加剧了‘执行难’。”在今年两会上，汤维建还建议修改企业破产法，建立国家公权力强制破产制度。

2017年1月，最高人民法院发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，确定了“执行转破产”程序。汤维建认为，该程序仍需取得申请执行人或被申请执行人的书面同意，本质上仍然属于当事人申请启动破产程序。

“无论是债权人还是债务人，他们申请破产或同意由执行程序转为破产程序的内在动因均不足，不利于企业破产法功能的充分发挥。”汤维建表示，有必要通过修改企业破产法，规定法院在特定情形下，可以根据职权直接将诉讼程序或执行程序转为破产程序，而无需取得诉讼当事人或申请执行人、被申请执行人的同意。

“破产案件属于特殊种类的经济纠纷案件，往往具有人数众多、涉及面广、影响面宽等特点，且有的破产案件直接关系着国家经济秩序的局部稳定和社会公共利益。”汤维建说，民事诉讼法已经赋予检察机关提起公益诉讼权，鉴于破产案件的特点，对于一定范围内的破产案件，赋予检察机关破产申请权很有必要。在他看来，国家尤其需要借助破产手段实行宏观调节，若完全委诸当事人加以实现存在困难，因而需要在以当事人申请主义为主的前提下，辅之以适当的国家机关公权主义。

制定公益诉讼法增强可操作性

谈及公益诉讼制度，汤维建表示，检察机关提起公益诉讼制度是一项崭新的司法制度和诉讼制度，建议制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法，为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。

2017年6月，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。汤维建说，实践证明，检察机关提起公益诉讼切合中国实际需要，有助于维护国家利益和社会公共利益。不过，该项制度在推进的过程中也遇到一些困难。

“目前，检察机关提起公益诉讼制度在立法上只有一个条文，可操作性不强，而相关司法解释也存在位阶低、权威性不够以及可操作性较弱等问题。”汤维建提出，有必要制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法,为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。

公益诉讼，尤其是环境生态公益诉讼，往往涉及鉴定问题。汤维建介绍说，我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏，目前还难以满足公益诉讼的需求。现有的鉴定机构和鉴定人才非常分散，管理也较为混乱，不同的鉴定管理体制，会直接影响公益诉讼的精准处理和高效解决。

为此，汤维建建议，应该制定公益诉讼鉴定条例，完善公益诉讼鉴定机构，统一公益诉讼鉴定管理体制，建立公益鉴定人资质制度，规范鉴定费用收取标准，克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。

访谈最后，汤维建表示，法律是治国之重器，要深化依法治国实践，加快法治中国建设步伐，在社会治理、法治政府建设等方面下功夫，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

（原题为《全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建做客正义网谈破产制度 确立个人破产制度势在必行》）