前沿 | 杨帆：“一事不二罚”中“一事”之迷思

原创 杨帆 蓟门决策Forum

杨帆

中闻律师事务所顾问

“一事不二罚”可谓是行政处罚法中最为公众所熟知的规则，然而，这一规则只是一个概括的法学概念，在我国法律体系中，并没有一个法律条文对“一事不二罚”作出定义。

在2021年《行政处罚法》大修前，1996年实施的《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一条款普遍认为即是对“一事不二罚”的具体规定。2021年修订的《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”在原条款27个字的基础上，又增加了36个字，这就是《行政处罚法》对“一事不二罚”规则的全部阐释。通过文字表述我们可以看到，“一事”是“不二罚”的基础，而所谓“一事”在法律上的表达是“同一个违法行为”。但何为“同一个违法行为”却在实践中产生了巨大的分歧和混乱，以致于“一事不二罚”的规则几乎成了行政处罚法中的玄学。

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基于法律拟制的“一事”

有一点确定无疑的是，无论是学者们所抽象出来的“一事”，还是法律所表达的“同一个违法行为”，这里的“行为”都是法律拟制的概念，是法律行为而非自然行为。我们可以在交通违法领域选择两组有代表性的行为对此进行比较说明。

第一组：

情形1：某人持续的在同一地点违法停车多日

情形2：某人在同一地点连续两天因违法停车被监控摄像头拍摄

第二组：

情形1：某人在一段高速公路上持续超速行驶，被监控摄像头抓拍三次

情形2：某人并非持续超速行驶，而是间断的三次短时间超速均被监控摄像头抓拍

请问，上述情形中违法行为数应如何认定？

上述两组情形都涉及到连续性行为和继续性行为的概念。连续性行为是指在某一个时空范围内，以同一方式重复实施相同或者相类似的行为，各行为之间又具有紧密的相互关系。继续性行为是指行为时间存在一定的持续性，行为持续期间短暂的停止，并不中断继续性行为。一般来讲，连续性行为之间有较大的独立性，可视为多个独立的行为，比如第一组中的情形2；而继续性行为因为行为时间的持续性，通常容易被认为属于同一个行为，比如第二组中的情形1。

然而实践中的情况远比理论上的概括复杂得多。在张文达诉北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队双桥大队交通行政处罚案、李清志诉北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队交通行政处罚案、郭林丰诉北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队大红门大队交通行政处罚案等案件中，原告均是持续几天将车辆停放在禁停区域，然后接到了两张甚至多张违法停车的罚单。原告提起行政诉讼的理由均是认为其停车行为是一个继续和持续的过程，中间没有挪车，没有中断，所以对其作出多次罚款的行政处罚违反了一事不二罚的原则。而法院经审理后均没有支持原告的诉讼请求，其理由在于法院认为“违法行为”是对自然行为作出的法律评价，自然行为本身的行为数与其所构成的违法行为的数量并不必然存在同一对应的关系，同一自然行为并不必然经法律评价为同一违法行为。因此，对于某些持续性的自然行为，采取切割处断的方式，将同一自然行为切割处断为法律评价上的数个违法行为具有合理性。

对于连续性的违法行为，一般来说可视为多个行为，公安部2005年作出的《关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示的批复》（公法〔2005〕66号）也认为“交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，属于数个相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为‘同一个违法行为’从重处罚一次，而应当依照道路交通管理法律、法规和规章的规定分别作出裁决处罚。”可是对于机动车超速的问题，又遇到难题，驾驶员驾驶机动车不一定一直是一个速度匀速行驶，而道路的限速规定也不是一成不变的，某一段道路上机动车以100公里的时速行驶也许不违法，另一段道路上机动车以90公里的时速行驶可能就构成违法，那在非匀速行驶中连续多次被监控摄像头拍摄到超速信息，应如何认定违法行为数？公安部交通管理局在2013年发布了一个《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕455号），其中写道：“同一辆机动车在同一道路的同一行驶方向，违反限速规定交通违法行为处于持续状态，被同一县（市、区）公安交通管理部门或者高速公路交警大队辖区的测速取证设备记录多次的，选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚。”因此，在某些情况下，连续性的违法行为也可以被认定为是一个违法行为。

问题可以继续向下延伸，如果行政机关已经认定了一个违法行为并作出了处罚，而被处罚人在接受处罚后，并未改正违法行为，而是继续进行违法行为，那后续持续的违法行为和之前已被认定的违法行为是否属于“同一违法行为”呢？在原环境保护部2010年制定的规章《环境行政处罚办法》第十一条中规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”首先，该规章用词“可以认定为”，而非“应当认定为”，体现了这一问题的复杂性，环境保护部通过此一规章表达其倾向性意见，但亦未将之绝对化。第二，环境保护部的规章可以适用于环境保护领域的行政处罚，但对于其他领域出现的此类情况，基于行政法律体系的庞杂性，实践中亦体现出“五花八门、百花齐放”。

总体来看，由于“一事”或“同一个违法行为”是一个拟制的法律概念，对于其内涵和外延没有明确界定，导致实践中对于“同一个违法行为”的认定存在巨大差异。客观来讲，在实务中如何进行切割处断，如何拟制违法行为确实是一个难以抽象理论的问题。经营者就同一商品在多个网络平台上发布同一个违法广告，这是几个违法行为？经营者在同一电商平台上销售多个商品，但多个商品的广告同时违反了同一法律规定，违法行为数是几个？经营者于2019年在某网络平台发布某一商品的违法广告，后受到行政处罚，2020年其又在同一平台发布该商品的违法广告，或者，2020年其又在另一个网络平台发布该商品的违法广告，2020年后续的行为是否是新的违法行为？这些问题恐怕难有定论，不同的行政机关、不同层级的法院、不同的法官可能都会有不同的认识。

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在竞合中的“一事”

前文讨论的是基于人的拟制，“一个违法行为”或“同一个违法行为”在实践中都会存在不同的理解，但这还不是有关“一事不二罚”规则在实践适用中的最难问题。当一个自然行为违反了若干不同的法律规则时（即规范竞合或想象竞合），这个自然行为是否要被切割处断为若干行为，成了是否适用“一事不二罚”规则的前提问题。

在熊达诉海淀公安分局治安处罚案中，原告熊达在2019年9月2日驾驶一辆小轿车在北京市海淀区蓟门桥西侧第一个过街天桥上行驶，其先被公安交通管理部门以违反道路交通管理法为由，给予交通行政处罚，后被海淀公安分局以扰乱公共场所秩序为由，给予治安处罚。熊达认为海淀公安分局的治安处罚有违“一事不二罚”原则诉至法院，法院在就此进行论理时认为，同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件，而熊达驾驶小轿车在过街天桥上行驶，《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》，对此作了两种不同的评价，因此这属于两个违法行为，故海淀公安分局后作出的治安处罚不违反“一事不二罚”。在这个案例中，法院将“一个违法行为”的概念界定为内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件，即行为人的一个单一的意思决定，实施一个单一的外在行为，法律规范对此只作了单一的评价。若按此标准，只要违反了两个不同的法律规范，就不可能是“一事”，当然也就不构成“一事不二罚”。

这种观念并不是现在才有的，而是1996年《行政处罚法》施行以来一直普遍存在的观念。1996年《行政处罚法》制定过程中的试拟稿关于“一事不二罚”的表述曾经是“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上的处罚”，只是在后来的通过稿中把“同一事实和理由”进行了删除。但在实践中，对于“一个违法行为”就是“同一个事实、同一个理由”的认知是很坚固的。在济南联华恒基经贸有限公司（简称联华恒基公司）与济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区应急管理局安监行政处罚纠纷案中，联华恒基公司在生产过程中发生爆炸起火，爆炸物坠落至京沪高铁线路上，造成京沪高铁线供电设备损坏跳闸停电等严重后果，后沪铁监管局和济南市槐荫区应急管理局分别对联华恒基公司作出了罚款的行政处罚。联华恒基公司认为济南市槐荫区应急管理局的处罚决定有违“一事不二罚”，故提起行政诉讼，一二审法院经审理均认为两次处罚决定针对的是同一生产事故，所以属于“同一违法行为”，因此后作出处罚的济南市槐荫区应急管理局属于违反了“一事不二罚”的规则。然而在再审程序中，山东省高级人民法院明确认为“一事不二罚”是指“对当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。”如果不同法律规范针对的是不同的违法事实，那就不违反“一事不二罚”。按照山东省高院的以上判断标准，相当于只有同一行政机关基于同一法律依据对当事人作出两次行政处罚，才有违“一事不二罚”。

笔者不同意上述判决中的意见，因为如果排除了竞合情形，纯粹以法律构成要件来认定“一个违法行为”，那就几乎没有“同一个违法行为”，不同法律规范所描述的违法要件事实必然是有差别的，《行政处罚法》规定的“一事不二罚”规则也就失去了意义。从1996年《行政处罚法》通过稿最终删除“同一事实和理由”的结果来看，立法者也无意如此限缩“一事不二罚”的适用范围。如果不同的行政机关只要基于不同的事实和不同的理由，就可以界定违法行为人一个新的“违法行为”，那讨论“一事不二罚”也就失去了基础。事实上，笔者认为，本次《行政处罚法》修改，专门在原规则表述的基础上加上“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的内容也是这个意思，即“同一个违法行为”是包括违反多个法律规范的竞合情形的，并非像一些判决书里所论述的，只要不同法律规范对违法行为作了不同的评价，那就属于不同的违法行为，就不适用“一事不二罚”规则。

在笔者看来，对于“一个违法行为”的判断不能脱离社会生活实践，不能脱离普通人的朴素认知，如前文所举案例，违法行为人驾驶机动车进入人行天桥，在一般人的认知里，这当然是一个违法行为，法院将之切割处断为驾驶机动车违反交通规则和驾驶机动车扰乱社会公共秩序两个违法行为，有违常理。在认定这是“同一个违法行为”的基础上，发生了想象竞合，这个违法行为侵害了两个不同的法益，即交通管理秩序和社会公共秩序，触犯了《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》两个法律规定，应该如何进行处罚，这就是“一事不二罚”规则需要解决的问题。事实上，在此案例中，后作出的治安处罚是拘留而没有罚款，并不违反《行政处罚法》中“一事不二罚”关于“同一个违法行为，不得给予两次以上罚款”的规则。

当然，必须得承认，在发生想象竞合时，对于“一个违法行为”的认定确实很不容易。某经营者未取得食品经营许可证，在某年一月售出A品牌饮料若干瓶，二月售出B品牌饮料若干瓶，两种饮料产品标签均未标注食品添加剂通用名称，且B品牌饮料混有异物。上述情况分别违反了我国《食品安全法》第三十五条（无证经营）、第六十七条（标签违法）及第三十四条（混有异物）。从社会一般观念来看，该经营者存在两个自然行为——售卖A品牌饮料及售卖B品牌饮料。但如果以违法行为构成要件为基础，综合考虑行为的外在形态、受侵害的法益属性及多个法益之间的关系等因素，那违法行为数的界定可能就是另一种标准。

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结语

最后，总结一下，脱胎于《刑事诉讼法》“一事不再理”“禁止双重危险”原则，而被《行政处罚法》吸收的“一事不二罚”规则，其原意是保障公民不因相同的违法行为受到国家的重复否定性评价和惩罚。但由于行政法律体系庞杂性和社会生活本身的复杂性，导致什么是“同一个违法行为”在实践中都成了难以言说的不确定法律概念。总体而言，笔者认为，行政处罚法除了能提供一个较为抽象的指导性意见，恐怕并无法给出具体的规则和明确的意见。但无论行政机关作出初次判断还是司法机关作出二次判断，无论是把若干个自然行为拟制为一个法律行为，还是把一个自然行为切断为若干个法律行为，都应秉持“禁止双重危险”的初心，遵从行政法比例原则、法的安定性原则、信赖保护原则这些基本原则，遵循普通人的一般社会观念，对“一个违法行为”作出符合公众认知的判断，做到“过罚相当”。

原标题：《前沿 | 杨帆：“一事不二罚”中“一事”之迷思》

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