国务院机构改革︱部门合并后如何实现“同舟共济”

政府机构改革是深化行政管理体制改革和推进政府职能转变的主要手段，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2018年2月28日，十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，将深化党和国家机构改革提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的国家战略高度，并制定了机构改革的指导方针。

3月5日，李克强总理在向十三届全国人大一次会议做《政府工作报告》时指出，要想“全面提高政府效能”，就必须“优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。”十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案将正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院组成部门为26个。权威意见指出，本轮改革着重推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，提高政府执行力。

大部门制改革是中国政府机构改革的主要做法，即为推进政府事务的综合管理与协调，按政府综合管理职能合并一些政府部门，组成超级大部。我们认为，在部门合并方面需要避免“貌合神离”的浅层融合，着眼于推进合并后的大部门在结构、功能和文化等方面的深度融合。

那么，何为浅层融合，又如何实现深度融合？部门合并的效果取决于那些因素？本研究基于对中央部委推行大部门制改革过程中两个案例进行的考察，试图回答上述疑问，并就今后顺利推进政府机构改革提出若干建言。

一、合并后融合难是机构改革的主要挑战

部门合并可以实现许多有利目的，但是我们的调查研究显示，机构整合和职能融合的力度还远远不够，一些部门甚至存在值得警惕的“貌合神离”乃至“内讧”现象。比如，一些部门看似合二为一了，但实际上仍然像两个互不理睬的部门一样运转。合并后出现问题的部门很少会将矛盾公开化，但矛盾会反映在部门发布的文件和出台的政策上，导致“各自为政”、“相互拆台”和“对着干”的负面后果。

如果部门表面上合并了，但是在结构、职能、领导和文化等方面都基本上“原封不动”，没有实现实质性的深度融合，机构改革的效果将大打折扣，甚至背离政府机构改革的初衷。

对任何组织而言，重组和合并都是一个痛苦而艰难的过程。因为那不仅意味着组织成员会因组织的重组和整合而面临诸多不确定性和风险，而且意味着组织将在身份认同、文化信仰和价值体系等方面发生深层次的重大变革。对政府部门来说，机构合并所带来的挑战和产生的影响可能更加强烈。新一轮政府机构改革即将启动，如何让改革真正达到预期效果？本研究认为，特别需要警惕和防范“貌合神离”，避免机构合并了，但人员、职能和文化却仍然貌合神离。

中国在过去两轮政府机构改革（2008年和2013年）中都经历了大刀阔斧的部门调整，特别是强调“大部门制”这一崭新理念，为机构改革打开了新思路，也为政府职能转变创造了条件。通过大部门制改革，一些职能相近或交叉的部门得以合并，有利于解决“九龙治水”的部门协同难题，并提高政策协同力度和工作效率。

2008年和2013年机构改革以来，多个部门进行了合并，并取得了一定成效。但是，距离真正的大部门制仍然还有距离。比如，无论是部委数量还是国务院直属的委办局数量，依然达不到理想状态。在上下级政府“职责同构”的背景下，如果中央政府部门不能实质性“瘦身”，就很难推动地方政府机构的精简合并。与此同时，如何让部门合并真正到位，也还需要持续关注。

尽管学界围绕政府机构改革的必要性和动因等问题进行了大量研究，但少有研究触及机构改革的过程及其整合经历，这使我们对政府机构改革的认识和理解还远远不够。

二、部门融合难在哪里：结构、人事与领导

为揭示政府机构和职能的整合情况，我们考察了中央部委合并过程中的两个典型案例。

2013年，A部和国家B委合并为国家AB委，国家C署同D局合并为国家CD局。之所以选择这两个部门合并方面的案例，主要是因为它们具有很强的典型性和可比性。与此同时，研究人员可以同这些部门的相关人员和专家学者进行深度访谈，并深入机构改革的内部过程进行比较研究。有鉴于此，研究人员主要基于半结构化访谈、档案资料和研究报告等进行质性研究。

无论是从历史渊源、职能关系和改革目的等方面看，合并后的国家AB委和国家CD局这两个机构都有很强的相似性。但是与国家CD局相比，国家AB委的整合情况相对较好。深入研究表明，机构设置、人员配备、领导安排、办公位置等方面的关键因素，在一定程度上影响了不同部门在结构、职能和文化方面的整合力度。

鉴于形势发生了新变化，将A部与国家B委合并势在必行。国家AB委的两个前身机构在内设机构方面进行了较大幅度的调整，内设机构的人员也进行了大换血，实现了“你中有我、我中有你”的深度融合。这就打破了旧部门之间的隔阂，让所有人都成为“一家人”，客观上为消除人员之间的嫌隙创造了条件。其次，在内设机构的领导安排方面，也采取“重新洗牌”的做法，通过“旧貌换新颜”的方式加快内部融合。即便是内设机构不变，机构领导也会适当调整，淡化旧部门的“小家子气”。最为重要的是，在A部领导升任以后，通过“空降”的形式解决领导职位空缺问题。新部门的领导能够“一碗水端平”，对两个旧部门一视同仁，并极力做好平衡与和谐的组织工作。这让新部门有了“主心骨”，也赢得了绝大多数人的理解和支持，避免了从某个旧部门安排领导而可能导致的偏倚问题。

最后，得益于上述三点的努力，尽管国家AB委仍然需要分散在多处办公，但那些分散办公的内设部门却没有各自形成“老死不相往来”的“独立王国”，从而有力保障了过渡期及合并之后的整合工作。不过，国家AB委的机构改革仍然只是将办公、财务、人事、信息等一些综合管理部门加以合并，业务部门的整合力度较为有限。因此，这次改革仍然只是机构或结构层面的改革，在职能转变方面还有待加强。

国家CD局的合并符合相关行业的融合发展趋势，也一度被业界寄予厚望。但在合并方案的设计和实施过程中，由于多方面原因而未能实现深度融合，同预期目的存在差距。

国家CD局的两个前身部门分别负责不同的行业渠道，合并之后仍然“尘归尘土归土”，只是在其上加了一顶帽子。比如，合并后因为两个部门各不相让，最后仍然在名称中保留了各自的职能，使其成为机构名称最长的部门。再如，两个机构合并后多年未能将官方网站统一，两个网站各自运营，直到2017年初才正式整合为一个对外门户网站。

与此同时，两个部门的内设机构几乎保持原样，无论是职能还是人员都“按兵不动”，使部门之间无法形成结构性整合。不仅内设机构“铁板一块”，司局领导也较少交叉任职，不利于形成“合二为一”的状态。

值得注意的是，新任部门领导来自其中一个旧部门，在处理合并后的部门关系方面欠缺公允并难以服众，无法推动部门内部实现“一家亲”。两个旧部门尽管地理距离较近，但因为部门和领导的固化，加之办公室和家属院的各自一体化，目前仍然是两个相对独立的存在，在很大程度上阻碍了部门整合。

三、部门合并之后如何实现“同舟共济”

以上对2013年中央部委推行大部门制改革过程中两个典型案例的研究显示，虽然有些机构的合并过程顺利且结果圆满，但另一些机构在合并后出现了“貌合神离”甚至“内讧”问题。从而，不能想当然地认为机构改革就是“一并了之”，因为形式上的合并并不意味着实质上的整合。其他部门在合并后也或多或少存在类似的共性问题，说明加强改革后或合并后的整合管理势在必行。

部门合并效果较差，主要原因是未能实现结构上的整合，一些部门不仅下属机构按兵不动，而且基本上仍然是原班人马。这使合并后的部门仍然“汤是汤，水是水”，过去的部门界限并未打破，并深刻烙印在每个职员的心里。其次，部门下设的机构在领导任免和人事安排方面未能做到交叉任职，从而没有实现部门内部的文化融合。最后，也是最重要的，部门领导人选的安排方面，未能选取可以平衡旧部门的外部领导，从而未能避免某个旧部门的领导偏倚而导致部门间嫌隙。

基于上述研究发现，以下提出我们的建言。

第一，加强内设机构和人事安排的融合，推动交叉任职。

考虑到部门合并效果较差的主要原因是未能实现结构上的整合，因此，部门下设的机构需要适度调整，使合并后的部门“你中有我，我中有你”。在推动部委层面机构改革的同时，要更加注重下设机构的重组和改组，使部门真正完成结构性整合。

此外，部门下设的机构在领导任免和人事安排方面需要尽可能交叉任职，推动部门内部的文化融合。如果在司局领导安排和人事调配方面仍然各自为政，那么就很容易产生部门内部的界限，使机构合并后的部门整合力度不够。在机构改革方案的设计过程中，应特别强调人事安排的交叉任职。除了专业性较强的部门和岗位以外，综合管理类部门和岗位都可以考虑交叉任职，使部门的工作人员“浑然一体”。

第二，选好用好部门领导，加强文化融合。

部门领导人选方面，应尽量选取可以平衡旧部门的外部领导，避免某个旧部门的领导偏倚而导致部门之间发生嫌隙。在上行下效的政府部门中，部门领导能否“一碗水端平”，特别是发挥粘合剂和催化剂的作用，关乎部门整合的成败。因此，要特别注重选取能够推动部门整合的领导，比如可以采取“过渡型”领导安排，在部门完成合并后再启用常规性领导。

与此同时，要尽可能打破旧部门的亚文化，实现部门内部的实质性融合。在跨部门整合方面，需要重点关注内设机构的设置和领导安排，做好合并后的结构、职能、文化和身份认同等方面的深度整合。如果不能做好结构整合，就很难开展职能融合，更遑论更深层次的文化和认同上的融合。如果领导安排不力，就可能“面和心不和”，无法真正实现融合并“发出一个声音”，甚至诱发部门内部非正式派系和小团体主义的滋生。这些都意味着需要避免部门合并后的“和而不同”，围绕旧部门出现明显的亚文化。因此，在部门合并后需要加强文化融合，尽可能消除旧部门的亚文化，逐步实现组织文化的整合。

第三，采取“两步走”或“三步走”的渐进式改革策略。

鉴于大部门制改革的幅度较大，需要做好“两步走”甚至“三步走”的准备。政府机构改革需要考虑“两步走”甚至“三步走”的策略，在第一步进行形式合并，在第二步乃至第三步通过渐进式改革推动部门内部整合。上述两个案例中，部门的合并都不是“一步到位”，因为在内设机构的调整和职能融合方面，都存在可以提升改进的空间。换句话说，最初的部门合并都很难实现“休克疗法”，而不得不做出不同程度的妥协和折中。因此，寄希望于一次性解决问题可能是不切实际的，也不利于部门合并工作的顺利推进。

这意味着政府机构改革是一项需要分阶段推动的工作，不能也不应以合并的速度和幅度来衡量成败。在机构合并的第一阶段，主要是做好稳定和过渡问题，在一定程度上打破新旧机构的联系，为深度融合创造条件。在第二阶段，有步骤地安排领导交流和人员交叉，并逐步推进结构性融合，为职能融合和文化融合创造条件。如果第二阶段的效果明显，则可以说就实现了部门合并的目的，否则就要在第三阶段重复第二阶段的工作，特别是要安排得力的部门领导实质性推动内部融合。

[本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与挪威奥斯陆大学政治学系教授Tom Christensen合作撰写，由马亮改写为中文。原文中部委名称隐去，并结合新的动态有改写。原始出版信息如下：Ma, L., & Christensen, T. (2018). Same Bed, Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China. International Public Management Journal, forthcoming.]