上海土地批租试点亲历者说⑥香港经验是法规和制度相当严整

【编者按】

今年是中国改革开放40周年，也恰是上海第一个面向国际招标的地块发标30年。

土地批租是国家土地使用权有偿使用的一种形式。即将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用(经营)单位。土地批租对我国土地使用和管理制度改革乃至整个经济体制改革有着十分重要而深远的意义。

由于此项改革在当时涉及诸多思想观念、理论和法律问题，为减少改革的阻力，确保试点工作能顺利进行，此项改革的研究决策与试点探索整个决策和实施过程，长期鲜为人知。上海市委党史研究室历时三年，对当年参与上海土地使用制度改革试点的30余位决策者、实践者、参与者，逐一进行了口述采访，用当事人的所见所闻所为所感，努力还原这段鲜活的历史，相关采访成果最终结集为《破冰——上海土地批租试点亲历者说》一书，由上海人民出版社正式出版发行。澎湃新闻（www.thepaper.cn）经授权刊发该书的部分内容，以飨读者。

今天我们刊发的是上海土地批租试点亲历者简福饴口述。

简福饴

1936年6月生于香港，广东南海人。香港高等法院认可大律师、香港测量师学会创会会长、英国特许仲裁师学会资深会员。1976年至1996年任莱坊测量师行主任测量师；1997年至2006年任恒基地产发展集团董事；2002年至2006年以及2009年至2015年任简福饴大律师事务所大律师。曾任第六届、第七届全国政协委员，第八、第九、第十届全国人大代表。原香港基本法咨询委员会委员、原国务院港事顾问、原香港特别行政区筹备委员会委员。现任简福饴地产顾问及调解事务所主任、新昌管理集团非执行董事。

时间：2017年2月9日上午10:30

地点：香港信和财务大厦

采访：王安德、严亚南

整理：严亚南

严亚南：简先生，您好！非常有幸能在香港拜访到您。您作为我们上海土地批租改革的顾问，在20世纪80年代为上海的土地使用制度改革、为上海房地产市场的建立积极建言献策，贡献了诸多真知灼见。我们今天回看这些意见和建议，觉得至今仍闪耀着智慧之光。可以说，您当年为内地建立房地产市场经济体系，提供了香港专业人士负责任的思考与研究。因此，我们也开始好奇，您是如何参与到上海土地批租改革之中的，与上海有着怎样的缘分？

简福饴：我参与上海的土地批租工作，要从1986年底市政府召开的一个非常大型的研讨会讲起。当年这个研讨会（注：1986年12月20日，上海市城市经济学会与市房产经济学会等共同举办了“如何搞活房地产市场”学术讨论会，此次讨论会为全国性的学术讨论会。建设部部长刘辉、上海市政府顾问忻元锡参加了会议。）邀请我作为一个演讲者，其他的讲者，我记得都是大学的教授以及进行研究工作的那些人。我当时的身份除了是香港的一个专业工作人员之外，还是深圳市的顾问。我们1979年就开始协助深圳市工作，上海那时候还没开始。上海实际进行这方面改革是在1986年，经过汪道涵主任的那个小组最后拍板，（注：1985年，上海成立了上海市土地批租咨询领导小组，组长汪道涵。领导小组下设办公室，办公室主任为时任市委研究室副主任俞健，具体工作由市委秘书长曾庆红负责。）开始实行的。当时在这个研讨会上，我记得我做了一个重点发言，内容也同我的专业有关，他们都很认同。

我演讲的内容还是从我的专业工作讲起的，主要是对房地产的认识。大概在我十四五岁，还在念港英当局的英文书院——皇仁书院的时候，因为能看到父亲从工会带回来一些关于马列主义的学习文件，所以就粗略地懂一点马克思的经济道理。

当然我也讲了一些实际的经验，就是香港的房地产经济在20世纪80年代已经构成了我们整个社会经济的四分之一。所以，如果土地不能够作为商品来处理，这对政府是个大损失，也就是说政府有投入，没有产出。这次研讨会后，汪道涵先生就成立了土地体制改革小组，并担任该小组的主任。其后，这个小组拍板，上海市政府就开始进行上海的土地体制改革。我记得上海跟着搞虹桥土地拍卖，对拍卖章程、土地法规的配套，我是有协助的。

严亚南：在我们手中，有一份您撰写的《关于我国建立城市地产市场可行性研究》（见附件），时间在1986年8月28日。这篇文章，可以说为我们内地的房地产市场设计了一个系统的架构，也为我们建立房地产市场经济指出了方向和道路。

简福饴：那不敢说。这篇文章应该是在研讨会之后写的。其实我们几个顾问都是诚心诚意要把香港的经验推介给上海，而且我们也不是创新，其实是拿了香港几十年的可行的经验，比较有系统、比较详细地介绍给内地的同行。

王安德：你们当顾问的时候，我们内地在计划经济的体制下面，通过行政手段来管房子，没有市场的概念。改革开放以后，我们隐隐约约意识到土地是一种资源，就开始思考是不是可以成为商品。那时候包括您在内的很多顾问给我们来讲课，其实是在给我们输入概念。您在1986年写的这篇文章是第一次比较系统地讲述建立一个完整市场的可行性。

简福饴：还有一点基本理论在里面。

王安德：对，您不单单是告诉我们，今天这个房子可以买，那个房子可以买，而是告诉我们最后要形成一个市场，这个市场是怎么回事？可以不可以做？跟宪法是不是会有冲突？那个时候您就研究这个体系是不是能形成。

我当时在房地局，就开始学习这些理论和概念，同时我们还在想土地的属性到底是什么？应该归土地局还是房地局管？怎么管？您告诉我们要建立一个完整的市场，具有启蒙性。今天我们这个市场这么大，但那个时候，我们确实是摇摇晃晃在走，顾问的作用就是告诉我们前面的路可不可以走？要怎么走？方向在哪里？因为当时摆在面前有好几条路，有的路看上去很宽，但走下去是死路；有的路看上去很小，弯弯曲曲，但最后是大道。顾问在这方面就发挥了启蒙和领路的作用。

简福饴：还有就是要排除你们的一些疑虑，这个也是重要的。

严亚南：对，尤其您讲到外资对内资的影响，对国内市场的影响。邓小平同志在深圳划出个特区，您是觉得在中国的计划经济体制里要划一块特区出来，先建立一个专门针对外资的房地产市场，内、外资两个市场要隔离。

简福饴：我当时提出要区分内、外资两个市场，主要还是从香港的经验提出的建议。我们香港尽管是自由市场经济，但是我们在70年代的末期，本地的资金也斗不过国际资本，尤其是我们股票市场开放的时候，很多本地的中小型企业被收购。我记得1971年、1972年的时候，我们的股票市场从700点、800点上涨到1700点，然后那些国际资本一撤退，我们就被打回原形。

因为有这么一段历史，所以就觉得要警惕有国际资本的搅作。尽管当时是把香港房地产的经验介绍给内地，我们还是保留了这么一个观点，提醒大家要注意这个问题，别让我们民间的资金被别人套走。

当年，我和市里的领导建议，可先以港商、外商为对象，以利用外资、增加创汇为目的。试行初期与内地资金分开，让外资自行运转，政府就是收取地价和税费。当时主要是考虑到你们在开始试行时没有经验，不熟悉地产市场的变化规律，如内地资金轻易参与进去，很容易被外资乘隙套走，卷走你们的钱；或是境外投资者租地造房以后卖给你们，赚你们更多的钱；或是外商与内商结合起来搞投机，赚内地更多的钱。这个问题在新加坡曾经发生过，没有经验，肯定要吃大苦头。所以，我主张先把土地批租设计好，让美国人去赚日本人的钱，英国人赚德国人的钱。上海可以在他们的买卖运转中，收取地价，赚取外汇。

王安德：在当时，内资、外资的力量实在是相差太悬殊了。那个时候，内地的工资都是一百、两百、三百的，住房一千块一平方米已经算很昂贵了。

但是，外资的能量那时候是上亿的，一亿、两亿美元这样进来，他们能用很少的资本来控制我们很大比例的市场。正是因为经济实力过于悬殊，所以关于房地产市场的开放度一定要把握好，要先有一个隔离。

在研究虹桥26号地块的招标文件的时候，我们在香港开座谈会，后来顾问们就叫我们写上了一句很拗口的话，就是“不持有中国护照的人”可以去买这个地块的房子，这个地块将来建造的房子应该是卖给那些“不持有中国护照的人”，外国人、港澳台人士都可以买，但是持有中国护照的人不能买。

什么道理？其实是为了保护而不是歧视内地的消费者。因为那些钱，可能是他们辛辛苦苦两辈子、三辈子攒的，一旦买了以后，人家撤资或者说有个风吹草动，损失的就是两辈子、三辈子的钱。这些概念，就是这些顾问给我们输入的，目的是要把这个市场先保护起来。

在整个中国改革开放前期，双轨制起了很大作用。那时候，我们的物价是双轨制的，有一部分是要票证，有一部分不要票证。钢铁之类的商品，一部分是供应国有企业的，还有一部分少量供应市场。在外汇方面，外面的人来买中国的东西，要用侨汇券换成外汇券，买完东西，走的时候，再把多余的外汇券换回去。这个市场不允许民间大量兑换，要不然的话，中国这点钱全部被外资换走了。所以说，这个市场的大门是一点一点慢慢打开的。

严亚南：所以有学者比较中国和苏联的改革，苏联的改革是激进式的，一下子放开，中国则是渐进式的，一步一步慢慢开放。

王安德：中国改革开放一开始是摸着石头过河。先在广东那里画几个圈，在深圳、汕头、厦门这几个点试试看可不可以。然后在沿海城市搞出口加工区，然后再慢慢对内地放开，这一步就走了十几年。一直到上海浦东开发，当时浦东比深圳已经落后了差不多十年八年了，而那时候中西部地区还没有开放。中西部地区要到十几年以后才允许一部分外资进去。包括到现在为止，外汇还没有全部放开，我们的外汇通道是有管制的。什么道理？因为我们经受不起。有一段时间，内地很多人就想走得快一点，结果1997年的金融危机教育了我们一次，2008年的次贷危机又教育了我们一次。这么大的美国，被这个风一吹，也是摇摇晃晃。花旗银行最后不是政府帮助就完蛋了。所以，这些事引起我们很大的警觉，摸着石头过河，一步一步走还是特别重要。

严亚南：是的，积极稳妥地推进改革，在原来的基础上进行突破，而不是推倒重来，可以最大程度避免社会震荡和损耗。那么，请问简先生，在您给内地提供您的专业思考和建议的时候，当时大家的接受度怎么样？

简福饴：我还记得，我当了全国第八届人大代表以后，每年我去开会，国家土地局的局长王先进都会约我见一次面进行专门讨论。当时有一个很具体的问题，就是房地产究竟要不要收增值税？这有很大的争议。我记得当时我给他的意见是，资本主义国家都有这个做法，何况是社会主义的国家。房地产增值，不是地主本身有什么投入，而是国家投入，经济发展以后的结果。所以我说，应该征。结果好像社会反对声音很大，后来也没有实施。

严亚南：香港不是也没有实施吗？

简福饴：香港一向都不实施，没有增值税的。

严亚南：为什么呢？新加坡有的。

简福饴：英国有，新加坡有。其实这个是一个经济手段，就是房地产兴旺了，国家的财政开支需要找补贴，从哪一个领域找补贴好呢？有些国家就找了房地产。但是从大原则来看，应该是支持房地产收增值税的，因为土地增值不是你地主自己投入的，增值这个部分也不是全部没收，而是分一点给国家，这有什么不妥当呢？

严亚南：增值税从法理上来讲，确实是应该要收。但是从实际上来讲，要从自己的既得利益当中分一块给国家，又都不舍得。

简福饴：就是。你看我们这个国家的政治制度，我们是社会主义是不是？所以，我当时提出内地如果要实行批地制，应该要明确赋税的法律，其中有四种税，包括利得税、物业费、增值税和市政管理税，市政管理税相当于香港的差饷。这四块税加起来，对政府来说是非常可观的收入，除了地批出去以后，政府可以获得土地出让金，另外还有很多后续的税，可以成为政府财政的来源。

我提出这样的建议，主要还是从经济方面考虑。一方面当时内地没有房地产市场，政府又没有钱来搞建设和改善民生；另一方面，土地不能地尽其用，造成很大浪费。我记得我当时说过，内地搞房地产，最重要的目标还不是回收开发成本，重要的是通过房地产改革，灵活地达到地尽其用，配合经济发展和改革。当时，内地有一种观点，认为可以通过地产业来带动经济发展，其实这种想法是不现实的。只有经济出现巨大飞跃，才能有地产业的发展。因为从香港历史来看，每一次地产业的兴旺都是随着经济增长的高速度而来的。没有经济的发展，就不可能有地产业的发展。所以，要分清地产业和经济发展的因果关系。

另外，内地搞地产，注意力常常放在“四通一平”或“七通一平”上，但是，在搞有形建设时，不太注意无形建设，比如法制、法规的建设。香港地区的地产业之所以优于东南亚各国和地区，主要原因在于其法规和制度相当严整。当然，要一下子制定出完备的土地法律制度也不是轻而易举的。也不是一定要先搞好法规，才搞房地产，可以边摸索边健全法规。各个国家的房地产制度不一样，究竟哪一套好，应该加以比较和选择，不应该盲目跟从。

王安德：个案或者说操作当中的技巧，固然很重要，但是，简先生一贯比较强调体系，一开始就思考的是这个市场有没有？队伍有没有？法规完整不完整？法规方面除了房地产本身以外，税收怎么办？等等。所以，当时对我们的启发，各位顾问的侧重点都不一样。

严亚南：在我们搜集的资料中，就有厚厚一叠您当时提供的香港法律目录，上面都是王总做的一些笔记。可以看出，这是一个非常深入的学习过程。

王安德：简先生提供的这些法律目录，我们拿回去真的很仔细地去看、去研究。这些法律要消化，要研究是基于什么原因制订出来的？这个法律的针对性在哪里？最关键的几个环节在哪里？对我们来说，就像做研究生一样，一遍一遍学，学了不懂就问老师，问完以后，自己开始写法规。关于其中的细节，我们是一个一个问的。比如说房地产的登记怎么做？标书怎么做？卖地的时候怎么去找人？怎么发标书？同时，我们还必须知道一个大的、系统性的东西。看这些法律有时候像看天书，但是必须看。看不懂的东西，也必须看，一章一章去看，看完以后再写。写完法规，在深圳再开座谈会，请顾（镜卿）先生帮我们，一个一个把顾问请过来，分几批谈。谈完以后，我们把这个稿子改好，再交给老师修改，修改返还给我们再看，再汇总。

当然，我们自己内部还要走程序，因为最后还有一个跟国家法律衔接的问题，但是这个速度也很快。我们当时真的是紧锣密鼓地在干，就是要抢这个市场机会。改革开放以后，房地产有市场需求了，在这个市场呼之欲出的时候，如果我们的法律法规跟不上，就会乱套。所以，改革推出的时间点，有它内在的经济发展的必然性。

严亚南：当年，您除了提出要建立系统的法律法规外，还提出了一个重要观点，就是搞土地批租要把规划搞好，土地开发基金要和地价收入取得平衡。

简福饴：这是从香港的情况来说的。批地制最大的一个好处，是可以通盘考虑整个城市的建设。建设一个地区，将来发展到多少人口，需要有多少幼儿园、小学、中学、医院、住宅、商业网点等，都要规划好，没有配套的设施，人家是不会去的。香港的土地开发基金和地价收入是平衡的。收取地价后，就可以考虑发展什么地方，或是从东部收来的地价用于发展西部的中小学。香港的地价收入全部归市的开发基金，而不是分给各区。没有统一的基金，也不会有统一的规划。如果把地价收入分给企业，那就是典型的在土地上“吃大锅饭”。

严亚南：在您刚才说的这个研讨会召开之后，大概在1986年8月份，上海组织了一个房地产、港口考察团来香港考察，您是不是也参与了接待？当年的内地官员给您留下了什么印象？

简福饴：是的，我也参加了。我觉得当年内地的官员给我非常好的印象。我就觉得他们都是非常努力想把政府搞好的官员，有很强烈的任务感。

有一个典型的例子，发生在1986年。当年，天津大学因为看到一些地方政府搞“钓鱼工程”，造价膨胀了，但是质量保证不了，就有人针对这个问题来找我，说天津大学要设立一个工程监理的专业。因为他知道我们香港测量师协会有工程监理分组，就要我介绍。虽然说我是土地经济师，不管基本工程的，但是他来见了我一次，我就给他介绍了一次，请他吃了一次中午饭。

他来得急，走得急，我当时就赤膊上阵，去书店买了几千块有关这方面的英语书籍给他，他拿了书第二天就走了。我记得我是1986年底给他介绍，到了1987年秋天，天津大学已经建立了工程监理系，就能开学了。你想这工作速度快到什么程度？

严亚南：这是一个激情燃烧的年代，在我们所接触到的从这个年代走过来的官员身上，都能发现这个特质。正是有了他们的拼搏和努力，才有了内地30多年的飞跃发展。现在回头来看，我们的土地使用制度改革没有走大的弯路。

简福饴：没走错，我看。

王安德：尽管还有很多应该走的路没有走，但是现在回头来看，没有走大的弯路。从选择大方向来说，没有折腾。地权这东西，一出去，就是几十年的事情，经不起折腾。所以，为什么国家土地局王先进局长一直要和简先生见面？他是提前为我们设计思考，贡献智慧的。局长如果接受了这些意见，消化以后就变成面上的政策。

简福饴：其实我非常高兴，从不把土地看成是商品发展到现在，全国每一年从房地产的开发经营中收取的钱究竟有多少亿，我都数不清了。

王安德：每年有几千亿，全国是上万亿。

简福饴：我最高兴的就是看见内地也看重房地产。现在要研究房地产，我倒想从另外一个角度去看。其实现在内地的房地产我觉得有一个问题比较突出，就是房价压不下来。究竟是什么原因？我没有答案。不过，我认为真的是值得研究。其中有一些原因，我看到个别城市的企业不是做房地产生意的，不知道从哪方面拿到资金，不做自己的生意，而是去炒房产、炒地皮。

好像是五年前，我看到一个报道，说国务院本来只限16家央企能做房地产，其他都不能做，但是事实上不是如此，这是个值得研究的问题。第二个值得研究的问题就是征地补偿，钉子户的解决问题。政府强收明抢居民的房子和地，一定说不过去，但是居民作为钉子户，以自己一家的利益阻碍社会发展，在社会主义的国家也不该容许。香港没有这个情况，也不出现钉子户，即使出现，我们也有办法通过法律解决。内地我看到这两个问题比较值得深入研究。

严亚南：现在国家也注意到这方面的问题，也出台了一系列政策，开始限购、限贷，用各种方式来遏制炒房、炒地皮。

简福饴：单单用行政禁令这种方式，我看也未必有效。或许我们可以从新加坡方面借鉴一下，通过政府的力量造房子。在整个市场的房地产供应中，政府也是一个供应者。政府作为发展商，供应一些产权私有的房地产，为居民提供保障，这样既能解决民间对房地产的刚性要求，也能稳定社会。资金全涌到一个经济领域也不是好事，一旦出事的话，对银行业的冲击会很大的。

严亚南：其实现在上海有一些措施的，比如说旧区改造。我们做旧区改造，以前叫动迁，现在叫阳光征收。以前的动迁是政府要把你动迁到离家很远的地方，居民心理上就很对抗。现在叫阳光征收，意思就是居民想要改善居住环境，政府可以帮助征收旧屋，然后按照评估价计算补偿金额，所有的一切都在阳光下进行，公开、公平、公正地来做，这样就发生了一个根本性的转变，对居民来说，就变“要我动”为“我要动”。在整个征收程序中，设有两次意见征询，第一次意见征询，是问居民是否同意这个地块动迁？如果同意率超过法定比例，政府就决定要动迁这个地块，这样政府的行为就具有了合法性。第二次意见征询就是具体到每家每户的征收补偿方案，你同意不同意？如果在规定时间内，同意率超过一定比例，政府还有奖励费。所以说，从动迁的理念上来说，这是一个非常大的变革。

简福饴：这是好事。我是支持的。这个市场上有一个那么大的政府，应该是最大的供应商了，要把房价炒起来，也没那么容易。

严亚南：对。这些居民同意动迁以后，政府就提供保障房。这个保障房根据不同地段设有一个价格，差不多是市场价的一半。有些特别偏远的，政府还提供补贴给居民。这样，政府的保障房就在一定程度上平衡了市场的价格。

简福饴：这个政策非常好。我政府给你房子，你就别说我老征你的地，给你的赔偿太少了，因为我盖好的保障房也不高于市价，这样民间的抗拒也少了。

我还有一点小小的建议。现在房价那么急涨，等于说市场给了我们一个信息，说明供应不够。我可以举我们香港的例子来说。在曾荫权当特首那个年代就很明显，他当政的七年，房产供应到市场仅仅是14000个单元，董建华当特首的年代是24000个单元。我记得2009年美国发生次贷危机的时候，经济下落得那么厉害，但是香港的房价就是那一年上涨了60%。2009年这一年，市面的供应量不过是8750左右的住宅单元，连平均值都达不到。那些地产商很聪明，就是不向政府申请供地。当然了，内地的情况可能和香港不一样。但是如果政府不去平衡这个市场，那这个市场就会失衡。

如果上海的领导继续要做这个工作，我认为大型的项目要做，小型的项目也要做。假如一定要集合到一大块的土地来做，少于多少公顷就不做的话，这未必是好事，最好是大小兼做。当然地块比较大，做出来的居民住宅设备就比较好，因为有很多人使用，各种设施的人均负担就少，规划也能规划得好一点，这是优点。但是，越大的项目，政府越难集合土地，花的时间也肯定要长些，要达到那个大家都同意的比例目标也要难一些。如果政府总是要把着眼点放在大型的项目上，小的项目不做，那问题就永远会存在。较小的项目只能留给地产商了，假若其他房地产企业也不做，市场的供应可能够不上需求了。政府的项目只要有90%市民同意就做，对于落实这个目标就更快。等到政府把社会对居住的要求平衡得差不多，就可以做大一点，可以更注重这个城市的规划、面貌、经济效益。

严亚南：感谢简先生在百忙中抽空，与我们一同回顾了当年的这段改革岁月，非常有幸能够聆听。20世纪80年代，您为内地建立房地产市场，为上海的土地使用制度改革提供了香港的经验和您的专业意见，您奉献的智慧、付出的心血，相信历史都会记得。同时，对于您今天给我们提供的建议，也表示深深地感谢！由衷希望如您这样的爱国爱港专业人士，能为内地进一步完善房地产市场的治理结构，健全相关法律法规继续作出您的贡献。

（本文标题为编者所加，原题为：“诚心诚意介绍香港经验给上海”）