欧洲政治共同体：密特朗的“旧瓶”装了地缘政治“新酒”

10月6日，担任2022年下半年欧盟理事会轮值主席的捷克邀请了包括欧盟所有27个成员国及17个非欧盟国家首脑，在布拉格召开被称为“欧洲政治共同体会议”的首届会议。这一会议源自今年5月，法国总统马克龙在欧洲未来会议闭幕式上的一次讲话，他在该次讲话中宣称：“面对新的地缘政治背景，我们显然需要找到一种方法来思考我们的欧洲、它的统一和它的稳定，同时又不削弱我们欧盟内部建立的亲密关系。”他在讲话中所指称的“方法”就是建立“欧洲政治共同体”。

“欧洲政治共同体”：旧瓶装新酒

马克龙在上述讲话中提出“欧洲政治共同体”时，特意提到了法国已故总统密特朗在冷战将终结时提到过的“欧洲邦联”（European Confederation）。马克龙声称：“1989年，当苏联解体时，弗朗索瓦·密特朗总统开启了这种反思，提议建立一个欧洲邦联。他的提议没有结果……但他提出了正确的、至今依然存在的问题：我们如何从政治角度在比欧盟更大的范围内组织欧洲？今天，我们有历史性的义务回应这个问题。”

马克龙在讲话中搬出密特朗，这高度暗示了他所提议的“欧洲政治共同体”在很大程度上是法国政治思想的延续（尽管当年“欧洲邦联”因美国、德国和捷克斯洛伐克的抵制而最终流产），一定程度上赋予其倡议合法性，并使其具有鲜明的法国色彩。

实际上，“欧洲政治共同体”无论作为概念还是项目并不新鲜。1952年，欧洲曾组建“欧洲政治共同体”（EPC），它随“欧洲防务共同体”（EDC）的诞生而诞生。然而建设欧洲政治共同体的草案两年后被法国国民议会否决，它从产生到结束如昙花一现。之后，西欧依然试图推动其政治一体化进程，但收效甚微。直到冷战结束后，欧盟通过基于政府间主义的“共同外交与安全政策”（CFSP），协调政治领域的欧洲一体化进程。

如今，“欧洲政治共同体”具有新的含义，它试图超越欧盟，以便在应对俄罗斯“威胁”的同时，弥补欧盟无法快速向乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚等俄罗斯邻国东扩的缺陷，并将迟迟未能加入欧盟的土耳其及已经“脱欧”的英国纳入政治对话与合作的框架。

正如马克龙断言，乌克兰最终加入欧盟在事实上可能需要十年甚至几十年时间，同时他也不希望降低入盟标准来实现快速扩员。法国曾经在2019年断然否决了阿尔巴尼亚和北马其顿与欧盟开启入盟谈判进程（两国的入盟谈判已于2022年7月开启）。这表明，马克龙提出欧洲政治共同体的主要目的是针对欧盟扩大所面对的困境，面对无法短期内实现将周边国家纳入欧盟的现实，同时又面对日益严酷的地缘政治竞争，欧盟必须通过一种新的机制来巩固对邻国的影响力，并对欧洲更复杂和更具有挑战的安全和政治事务进行更好的广泛协调和应对，而这一点是当前欧盟无法做到的。

故马克龙提出欧洲政治共同体，在很大程度上是对过去欧洲所做类似尝试的新的模仿与努力，是在新的地缘政治挑战面前，为解决欧盟扩大困境及更为广泛的欧洲政治、安全和战略问题的新的手段，试图让一个更大的欧洲（44个成员）来超越较小的欧洲（27国的欧盟）以处理有关欧洲安全和政治领域的事务。

各方反应：支持、担忧、喜忧参半

马克龙将“欧洲政治共同体”与密特朗的“欧洲邦联”联系起来，并直接使用欧洲一体化历史上出现过的概念来命名其倡议，使该倡议带有鲜明法国色彩的同时，也激发了欧洲人的历史使命感，更重要的是，它具有致力于解决目前欧洲最紧迫问题的现实意义。这些使马克龙的倡议在欧洲基本上获得了各方较普遍的赞同，尽管也存在少量异议。

它至少获得了欧盟的支持。2022年6月，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利肯定了欧洲政治共同体倡议，认为它“可以使候选国立即参与欧盟的各种政策。如果它们愿意，还可能涉及某些不一定注定要加入欧盟的国家，例如挪威、瑞士或英国”。同年9月，欧盟委员会主席冯德莱恩在其盟情咨文中表达了委员会支持欧洲政治共同体的想法。她认为欧洲应该“努力扩大这个民主国家的核心，最直接的方法是加深我们与民主国家的联系。这要从那些正走在通往欧盟道路上的国家开始”。欧洲理事会主席米歇尔用自己的方式回应了马克龙的提议，他在后者倡导欧洲政治共同体后约一周后，在一次欧洲经济和社会委员会全体会议上的讲话中表示：“从雷克雅未克到巴库或埃里温，从奥斯陆到安卡拉，存在一个地缘政治共同体……我坚信我们需要赋予这个地理区域一个政治现实。我呼吁建立一个欧洲地缘政治共同体。”

如今，作为欧盟理事会轮值主席国的捷克组织了“欧洲政治共同体”首届会议，欧盟不仅口头支持，而且正在行动上深度参与这一共同体建设的进程。

作为欧盟重要成员的德国，其总理朔尔茨表示，法国的这一倡议是“应对摆在我们面前的巨大挑战的一种有趣的方法”，尽管他青睐于通过改革欧盟委员会有关投票机制（从“全体一致”变为“有效多数”）来推进欧洲在安全和外交领域的一体化成就。不过英国是个例外。英国特拉斯内阁对参加首届欧洲政治共同体会议犹豫不决，担心这一共同体将成为新的欧洲多边机制，并可能由欧盟所主导，保守党担心英国在脱欧后不得不再次陷入欧洲大陆的复杂局面并承担不必要的责任，这将不利于英国与北约及七国集团的关系，而这两个组织是英国参与国际事务和保持其西方身份的主要国际组织。

但也有人有强烈担忧，在马克龙提出“欧洲政治共同体”倡议的同一天，针对欧洲改革的各种倡议，包括保加利亚、瑞典等13个欧盟国家表达了集体立场，“不支持未经考虑和过早尝试启动条约修改进程。这将导致政治精力从寻找解决我们公民期望答案的问题的方案，和处理欧洲面临的紧迫地缘政治挑战的重要任务中被抽走的严重风险”。这一表态被部分解读为对包括马克龙提议的政治共同体在内的激进改革的质疑。

对渴望加入欧盟的西巴尔干国家可能喜忧参半。但无论如何，所有被定义在这个“共同体内的欧洲国家”都最终参加了首届欧洲政治共同体会议（英国在权衡利弊后也参加了这次会议）。这表明，即使是挪威和瑞士等不寻求加入欧盟的欧洲国家以及反对激进改革的欧盟成员，也都通过参会对这个新生的共同体抱有期待。

未来会面对的一些棘手内外挑战

欧洲政治共同体会议的召开将让法国的倡议变成欧洲的共识，成为一个将所有欧洲国家囊括进来的多边机制。然而，未来它需要处理许多相关挑战，包括与欧盟等国际组织的关系、明确的组织结构与功能的匹配性，以及与欧盟扩大问题的关系等。

首先，在组织和功能上，它需要区分与欧盟等欧洲机构的差异。至今，没有清晰的迹象表明欧洲政治共同体有处理与欧盟关系的指南。就其本意而言，由于欧盟理事会在解决欧洲重大政治和安全问题上缺乏理想的效能，也无法吸纳欧洲内非欧盟国家参与，成立欧洲政治共同体旨在为更多欧洲国家共同参与处理欧洲重大事务提供平台。但如今首届共同体会议由欧盟轮值主席国组织召开，这给人以欧盟将主导该共同体的印象，尽管欧盟声明作为协调平台，欧洲政治共同体不会创建、也不会取代任何现有组织、结构或流程。

另外，“欧洲政治共同体”治理领域包括安全、能源、气候、人员流动性、人权和经济发展等，这使它和欧洲安全与合作组织、北约、欧洲委员会、尤其是欧盟在相关领域的功能区分不甚明了。显然，要使政治共同体取得成功，它不能简单地成为欧盟或其他机构的延伸部分，而应通过独特而切实的功能来维护其独立性，避免欧洲多边机构叠床架屋式的功能重复。

其次，它需要证明它会平等对待所有成员，避免沦为一个“核心-边缘”结构的等级机制。马克龙在他5月的演讲中表示，乌克兰可以在等待允许加入欧盟的决定时加入一个“平行的欧洲共同体”，以便使“志同道合”的欧洲民主国家（包括非欧盟国家）找到一个新的政治合作空间，以解决欧洲面临的政治和安全相关挑战。然而，如果政治共同体由欧盟主导，或通过一种独特的投票方式决定不同成员对欧洲事务的处理权限，那么那些非欧盟成员很可能会在机制中处于从属地位，让欧洲政治共同体最终变成一个由核心国家控制而边缘国家有限参与的非平等结构。

这很大程度上取决于该共同体将以什么形式存在：是基于条约和法律规则基础的国际组织，还是松散的不具约束力的论坛？是通过多数投票机制还是全体一致进行决策？是否会成为非欧盟国家对欧盟施加压力的工具？这些都需在今后明确，否则它将无力真正解决欧洲重大问题，并面临被迅速边缘化的风险。

再者，它将不得不面对欧盟扩大问题的压力。政治共同体没有义务解决扩大问题，欧盟也不会在短期内实现扩员，但是从成立欧洲政治共同体的主要目的而言，它旨在弥补欧盟暂时无法迅速扩张的缺陷，让短期内无法加入欧盟的邻国，能通过与欧盟国家的协调来解决共同的安全和战略问题。这实际上存在一个隐患：欧洲政治共同体会大大降低扩大的紧迫性，并降低欧盟国家尽快吸纳邻国的愿望，那么乌克兰、高加索国家、西巴尔干国家的入盟之路是否将变得更加漫长，甚至让目前的状态永久化？

第四，它将面对俄罗斯更持久的敌意。欧洲政治共同体很大程度上是为了应对俄罗斯的地缘政治压力而发起的。2010年代乌克兰在亲欧盟与亲俄罗斯之间不断摇摆，最终引发国内政治危机，并导致俄罗斯将克里米亚并入其主权范围，然后在失败的“明斯克协议”遗产笼罩下又爆发了俄乌军事冲突。如今，欧盟不但将乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦这些与俄罗斯存在安全冲突的国家吸纳为欧盟（潜在）候选国，并进一步将其纳入致力于政治和安全事务的“欧洲政治共同体”，这只会进一步推高俄欧间在地缘政治领域的矛盾。欧洲政治共同体在很大程度上可以视作欧盟国家与俄罗斯争夺对周边邻国影响力的最新步骤。在此背景下，欧洲本土（尤其是中东欧国家）或许会面临更多来自俄罗斯的安全和政治渗透，以及俄罗斯在安全上更具进攻性的反应。如果未来俄罗斯不被邀请参与欧洲政治共同体活动（这几乎不可能），那么它就是一个反俄“俱乐部”，并诱发欧洲陷入更深的地缘政治斗争的漩涡。

新地缘政治工具对外影响力几何？

密特朗的“欧洲邦联”的失败部分被归结于它将俄罗斯和美国同时纳入，如今欧洲政治共同体则在吸取教训后将二者都摒弃在外。这高度暗示这一机制是欧洲的地缘政治斗争举措，吻合这些年来一直鼓吹的“欧洲战略自主”的内在目标。换言之，欧洲政治共同体从倡导到变成现实，是欧洲广泛追求“战略自主”的一部分，出自战略自主的愿望并服务于实现这一愿望。

显而易见，该机制将是处理欧洲安全、人权、能源等有关欧洲共同事务的多边平台，鉴于欧盟的历史和现状，它在议程设置和推动上会受到来自欧盟及其西欧成员国的主导或深刻影响，即欧洲政治共同体将在对外事务上和欧盟及其成员国政府保持类似的偏好甚至共同立场。鉴于该机制具有在维护欧洲“民主”上的强烈诉求，可以看出它将在意识形态上具有浓厚的欧盟色彩。

鉴于它是欧洲国家实施地缘政治斗争的新工具，具有鲜明的意识形态取向和诉求，它在对外（包括对华）立场上将与欧盟保持一致。然而，该机构的主要功能将聚焦于欧洲本土的地缘政治与安全，吸纳不能短期内加入欧盟的周边邻国参与欧洲事务管理，因此它在成为一个强有力的多边组织之前（如果可能的话），无法与域外国家形成有实质意义的互动，即使有，也暂时只能通过欧盟等成熟的机制或成员国的独立政策实施。简言之，它将主要聚焦欧洲内部事务，欧洲政治共同体作为一个更大的欧洲（44国）很可能因其更为复杂的内部争议、不太合适的组织结构、流于形式的决策体系和短缺的预算资金而不能发挥更大的对外影响。

（简军波，复旦大学中欧关系研究中心副主任、副教授）

参考文献：

1. Speech by Emmanuel Macron at the closing ceremony of the Conference on the Future of Europe, Published on 10 May 2022;

2. Cristina Abellan Matamoros, France rejects talks with Balkan hopefuls on EU membership, REUTERS, 6 October 2019;

3. Josep Borrell, The geo-political imperative for the EU is to both widen and deepen, 27 June 2022;

4. Von der Leyen: European Commission supports Macron’s idea of European Political Community, EWB, 14 Sept. 2022;

5. Speech by President Charles Michel at the plenary session of the European Economic and Social Committee, 18 May 2022；

6. Oliver Noyan, Germany embraces Macron’s proposal for a ‘European Political Community’, EURACTIV, 10 May 2022;

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8. Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the outcome of and follow-up to the Conference on the Future of Europe, Published 9 May 2022;

9. Shahin Vallée, Why Macron’s European Policy Keeps Failing, Foreign Policy, 18 August 2022;

10. Jennifer Rankin and Pippa Crerar, Liz Truss to attend first meeting of European Political Community, BST, 29 Sep 2022.