国家监察体制改革再深入，两会上将有三点值得期待

3月4日，十三届全国人大一次会议举行了首场新闻发布会，在谈到制定监察法、设立监察委的重大意义时，大会发言人张业遂表示，深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是国家监督制度的顶层设计，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

正在行进中的中国国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，是国家监督制度的顶层设计。监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

从历史梳理看，不同于以往的恢复性创设型改革，此次改革源于对原有反腐败体制的低效能的解决，强调新制度框架下资源的有效整合。原有反腐败机构力量分散、职能交叉，监察权力的行使没有形成一种合力、监察工作容易受到地方的限制，缺乏独立性；执纪执法边界不清；纪委监察反腐实践遭遇合法性质疑；监察机关定位不准、职能过窄、独立性保障不够、监察手段有限、监察对象范围过窄、监督程序不够完善，难以有效整合监督资源。

国家监察体制改革的本质是权力监督改革。这一改革的制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合为一个统一的机构内部。这一机构将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关，覆盖的监察对象也从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员。与此同时，还明确规定新的监察委员会主任由纪委书记兼任。这一制度设计的逻辑背后不仅体现了权力监督从过去分散的党内纪律监察机关、政府内部的行政监察机关、司法系统的人民检察机关重新整合为一个单一的机构，而且还反映出中国当下政治的最大特色就是坚持中国共产党的领导。因此，国家监察体制改革将推动政治体制改革，直接影响到我国政治体制格局的变迁。

目前，改革试点省市探索实践正在进行。从早期北京、山西、浙江的三地试点到目前全国省、市、县三级监察委员会已全部完成组建，国家监察体制改革试点工作取得重大阶段性成果。

然而，从北京、山西、浙江三地试点地区的实践来看，监察委员会的运行尚存在一些待解决的问题。其一是留置措施如何规范实施等问题。例如从试点地区“用留置取代两规措施”的实践探索看，在“留置措施”的使用程序上尚未固定和统一。还例如“留置”措施的性质问题、 “留置”措施使用对象问题、“留置”措施使用的期限和监督问题等都需要国家《监察法》进行规定和设置。

其二是内部机构互动问题。例如监察委员会内部的案管、监督、调查、审理各部门之间的相互配合、相互制约问题、纪法衔接问题。原有纪委负责查处党内违纪问题，违法问题则由原有检察院的反贪、反渎部门负责。在新的监察委员会中，执纪审查机构实际整合了原有的纪委与检察院职能，那么在具体的运行过程中，如何让原有的两个机构职能在新制度架构下最大效能地发挥功效成为重要的问题。

其三是外部机构互动问题。即纪检机关、监察机关与司法执法机关相互衔接、执纪与执法相互贯通问题。这包括纪检机关、监察机关与公安机构、检察机关和审判机关在监察程序与司法程序上的有序对接和相互制衡。

其四是自我监督与外部监督互动问题。自我内部监督机制，例如集体决策、请示报告、回避、涉案款物管理、借用人员管理等规定与外部监督机制，例如人大监督、社会监督等之间如何有效互动也是重要的议题。

上述这些试点地区出现的实践问题亟需在在法律层面予以规定与明确，从而能够依法赋予监察委员会以性质定位、职能职责、权限和调查手段等，进一步推进反腐败工作规范化、法治化，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要保证。

因此，在正在召开的十三届全国人大一次会议上关于监察体制改革的内容将有三点值得期待：其一是审议党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》（以下简称《建议》），在将要提请十三届全国人大一次会议审议的宪法修正案中，专门增写监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位。其二是审议国家监察法草案。此前，国家监察法草案已经完成一审、二审，此次会议将审议通过最终版本。其三是关于国家监察委员会的设立。截至2018年2月底，全国省、市、县三级监察委员会已全部完成组建。在此次两会期间，将设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员。

上述三个议题实际都将围绕监察法展开，监察法就是反腐败国家立法。通过制定监察法，实施制度创新和组织创新，把实践证明行之有效的做法和经验上升为法律制度。这对加强党对反腐败工作统一领导，构建权威高效的监察体系，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大而深远的意义。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院副教授，海外网特约评论员）

（原标题为《 国家监察体制改革再深入 两会迎三大期待》）