为小学生减负须有正确的逻辑和作为

新学期开始，教育部门的减负“礼包”送不停。

在中央层面，教育部2月中旬发布的《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》，除了提出要逐步压缩特长生招生规模，直至2020年前取消各类特长生招生之外，还提出中小学招生十项严禁。教育部、民政部、人社部、工商总局办公厅2月下旬联合印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》明确，将针对面向中小学生开展学科类培训及竞赛活动的培训机构进行严格规范整顿，坚决纠正校外培训机构开展学科类培训（主要指语文、数学等）出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为。

2月间，教育部还发布了《关于规范管理面向基础教育领域开展的竞赛挂牌命名表彰等活动的公告》，要求进一步规范管理面向基础教育领域开展的竞赛、挂牌、命名及表彰等活动。作为对这一《公告》的响应，原定于3月10日举行的“华杯赛”（华罗庚金杯少年数学邀请赛）决赛暂停。

在地方层面，浙江和黑龙江做出推迟小学生上学的规定；上海从2018年1月1日起开始实施的《上海市民办培训机构设置标准》、《上海市营利性民办培训机构管理办法》、《上海市非营利性民办培训机构管理办法》明确规定，营利性民办培训机构及未取得办学许可证的其他社会机构，均不得面向社会举办以小学生为参赛对象的语文、数学、外语等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动或等级测试等变相竞赛活动。根据以上管理办法，上海市教委叫停了“3E英语测试”。

以上这些减负措施，大多得到舆论叫好。然而，回顾过去十多年来的减负历程，似乎一直存在“开学时各种减负措施出台，学期末学生负担不减反增，舆论质疑学生负担增重，有关部门回应舆论呼声，再次出台减负措施”这样的怪圈。

显然，破除减负怪圈，需要理顺减负逻辑。

一、减负过多依赖行政措施而非依法治教

教育部在《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》中提出“十项严禁”纪律，具体包括：

严禁无计划、超计划组织招生；严禁自行组织或与社会培训机构联合组织以选拔生源为目的的各类考试，或采用社会培训机构自行组织的各类考试结果；严禁提前组织招生，变相“掐尖”选生源；严禁公办学校与民办学校混合招生、混合编班；严禁以高额物质奖励、虚假宣传等不正当手段招揽生源；严禁任何学校收取或变相收取与入学挂钩的“捐资助学款”；严禁义务教育阶段学校以各类竞赛证书、学科竞赛成绩或考级证明等作为招生依据；严禁义务教育阶段学校设立任何名义的重点班、快慢班；严禁初高中学校对学生进行中高考成绩排名、宣传中高考状元和升学率；严禁出现人籍分离、空挂学籍、学籍造假等现象，不得为违规跨区域招收的学生和违规转学学生办理学籍转接。

这“十项严禁”中，有许多实际上是现行法律法规禁止的内容，比如：严禁公办学校与民办学校混合招生、混合编班；严禁义务教育阶段学校设立任何名义的重点班、快慢班。按照我国《民办教育促进法》，民办学校必须独立办学，不能和公办学校混合办学。我国《义务教育法》明确规定，义务教育阶段不得设立重点校、重点班。

因此，如果严格执行上述两部法律，公办学校以民办学校名义招生，以及义务教育阶段继续设立重点校或在校内设立重点班这类行为，早就不应该成为问题。而之所以现在还要发文严禁，是因为虽然法律明确禁止，但执法并不严。这也使上述禁令显得颇为尴尬：法律已明文规定，但没有执行，靠禁令就能解决问题吗？

问题出在问责机制上。目前，对学校违规招生、办学，监管部门是教育行政部门，而不少学校的违规招生、办学，又恰恰和教育部门的升学政绩诉求方向一致，如公办学校以民办名义招生是为抢生源，设重点班是为集中优质资源打造尖子班。如此一来，追求政绩的教育部门，也就对一些学校的违规招生、办学睁一只眼闭一只眼。甚至如果继续深究下去，你会发现，教育部门还为这些学校的违规办学打掩护，将其包装为教育改革、创新。为此，要落实禁令，必须对教育主管部门也进行问责，而不是仅由教育主管部门对相关学校问责。要追究地方教育部门不依法治教，纵容一些学校违规招生、办学，扰乱基础教育办学秩序的责任。

教育部等四部门联合下发的《通知》中，最令人瞩目的内容是坚决纠正校外培训机构开展学科类培训（主要指语文、数学等）出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为。这表明培训机构的超前教育行为，已引起国家有关部门的重视，并采取措施进行治理。但是，坚决纠正校外培训机构的超前教育行为，靠行政通知是不够的。

首先，“超纲教学”等行为，在通知中，只是被称为“不良行为”，而不是“不法行为”。对“不良行为”，有关部门可以查处、纠正，但查处力度显然难以像执行法律那么严格。

其次，总体看来，目前《通知》只是原则性指出要坚决纠正校外培训机构开展学科类培训（主要指语文、数学等）出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为，接下来要明确具体哪些行为属于学前教育、义务教育和高中教育阶段的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”。比如，学前教育阶段的幼儿奥数培训，从学前教育去小学化角度，无疑就属于超前教育，但如果不加以明确，培训机构会以这是早期智力开发为名，回避监管；还有，目前几乎所有的幼升小衔接班，都是给即将上一年级的学生提前进行教学，这也属于超前教学，但培训机构将其美化为对孩子的行为习惯进行培养，以适应从幼儿园到小学的衔接、过渡，这也是需要具体明确的。

再次，最重要的是，如何做到对学校和培训机构一视同仁？事实上，不仅培训机构存在超纲教学、提前教学、强化应试等问题，我国体制内的学校教学，也存在超纲教学、提前教学和强化应试的问题，比如初二就基本上完整个初中的全部内容，高二就完成高中的全部教学，这毫无疑问是提前教学，怎么治理？另外，可以说，几乎每一所学校，都存在强化应试的问题，这怎么处理？如果对学校教育中的超纲教学、提前教学、强化应试都管不了，怎么治理校外培训机构的超前教学？

二、减负只针对表面问题头痛医头脚疼医脚

今年新学期开学，浙江、黑龙江推迟了小学上学时间，以及“华杯赛”决赛暂停，让舆论都颇为兴奋。但平心而论，推迟小学上学时间的减负效果不宜高估，而“华杯赛”决赛暂停，也非竞赛热降温的风向标。

先来看推迟小学上学时间。从理想的设想出发，推迟半小时上学，可以让孩子多睡半小时，这有利于保障孩子的睡眠时间。但这只是理论设想。调查显示，我国六成孩子睡眠不达标，我国小学生双休日的平均睡眠时间也不到10小时。主要原因并不在于孩子们起得早，而是做作业做得太晚。按小学生每天睡眠10小时测算，如果学校不提供午休，那么早上六点起床，必须晚上八点睡觉。但很多孩子是在九点之后，甚至十点之后才睡觉。如果十点之后才睡觉，就是睡到早上八点也不够10小时。因此，如果不解决孩子睡得太晚的问题，推迟半小时上学，换来的是推迟半小时睡觉，这同样没有保障孩子足够的休息时间。 

另外，推迟上学时间不能政府教育部门一厢情愿，或搞一刀切。推迟上学时间，在全国范围内已经不新鲜，但效果比较好的不多见，有的甚至被家长质疑为折腾。原因在于，政府教育部门的出发点很好，也有部分家长赞成，可推迟上学对更多家庭来说，也意味着打破原来的生活节奏，比如以前7：30上学，把孩子送到学校后，自己去办公室正好，现在推迟到8：00到校，为上班，还得按原来时间出门，那孩子怎么办？恐怕只有放在校门口，为避免安全问题，学校也得7：30开门。还有，在市中心，会有早高峰，晚10分钟离开家都可遭遇拥堵，因此，即便晚半个小时上学，也得按老时间出门。对就近入学的孩子来说，推迟上学可能带来实在的好处，而对平时要由父母送去学校的孩子和家庭来说，反而会是麻烦。正是由于更多家长反对，我国有的地方推迟上学的举措推行不下去。 

再来看规范竞赛。基础教育，尤其是义务教育阶段的竞赛，最受诟病之处是和入学挂钩。近年来，国家和各地教育部门都严禁义务教育阶段学校以各类竞赛证书、学科竞赛成绩或考级证明等作为招生依据，但是，仍有少数学校无视禁令。因此，一边是教育部门的三令五申，一边依旧是竞赛火爆，有的学校和培训机构合作，开展“密考”，有的竞赛组织者，则把学校认可竞赛成绩作为竞赛宣传。

要严格落实禁令，无非两条治理思路：一是对学校违规招生进行严厉查处，追究学校责任；二是规范各类面向中小学生的竞赛活动，尤其是叫停有政府背景的竞赛。其中，第一条至关重要，但现实中落实这一条却十分困难。原因在于，在存在择校热的背景下，有的民办学校报名者太多，地方教育部门又要求民办学校招生不得举行笔试，只有面谈，从实际情况出发，民办学校要从那么多报名者中选出优秀者，不去了解学生参加竞赛、获奖的情况怎么挑选呢？当第一条无法得到落实时，要落实第二条也面临阻力。而且，就竞赛本身来说，应减少政府主导的竞赛（这样的竞赛因政府主导，由行政赋予权威，会滋生各种问题），而民间机构只要规范组织竞赛，给学生提供评价参考，由学生自主选择，政府部门没有理由叫停。

最近一段时间来，媒体还曝光了诸多山寨竞赛将竞赛、培训，甚至与游学产品结合起来，打造针对中小学生的竞赛产业链的乱象。然而，对被曝光的山寨竞赛，不少家长无动于衷，他们要的是能“证明”孩子特长、能力的一纸竞赛证书，不要说不知情的“山寨”培训，就是家长明明知道是地下的违规竞赛，也有不少家长报名，让孩子参赛。

说到底，所有这些竞赛，在家长看来，都只是择校的工具而已。因此，只要有择校存在，就会有择校的工具。取消了这个工具，必定会出现另一个工具；取消了公开的竞赛，必定会产生地下或者山寨的竞赛。这是在治理竞赛乱象时，必须认清的现实。

三、单纯校内减负只会增加家庭教育支出并制造新的教育不公

上海大学“数据科学与都市研究中心”历时一年，于2017年7月完成了上海都市社区调查。调查显示，就用于孩子的总教育支出而言，研究生及以上学历家长的投入是初中以下教育程度家长的7.3倍之多，大专/本科学历家长的投入为高中教育程度家长的2.7倍。上海户籍儿童的年平均教育总支出为流动儿童的2.4倍。

差异除了学费支出之外，更主要来自课外培训支出。据调查，初中以下和高中教育程度家长的平均投入相差不多，均为3000元不到。大专/本科学历家长全年为孩子的课业类培训和兴趣类培训分别平均投入7000元上下，而研究生及以上学历家长的这两项支出分别高达11576元和17756元。流动儿童的平均课业类培训费用为2396元，户籍儿童则为7325元，为前者的三倍多。同样，流动儿童每年用于兴趣爱好培养的平均费用为2143元，而户籍儿童的相应平均支出为5675元，是前者的2.6倍。

当然可以从家长学历角度来解读不同家庭对子女教育的重视程度，但上述数据也揭示一个现实：课外培训不但增加孩子的学业负担，也成为家庭教育支出的重要部分；家庭课外培训支出受制于家庭经济情况，也制造教育领域的不公平，因为，课外教育固然属于选择性、差异化教育，但如果整体教育中课外教育对受教育者的影响因子过大，会带来整体教育的不公平。

这项调查针对上海地区，但也基本反映我国城市家庭教育支出的现状。针对家庭课外教育支出份额大，并由此带来的教育差距问题，我国各地教育部门需要调整一味“校内减负”而不顾校外增负的教育治理思路。必须办好学校教育，保证公共基础教育的质量，以此减少家庭对课外教育的旺盛需求，不能把课外教育变为教育比拼的主战场。

近年来，我国在抓学生减负时，主要紧盯学校教育，要求学校减少作业，严禁学校补课，甚至为防止学校变相补课，曾一度要求所有小学生下午三点半放学后必须离开学校。来自学校的负担确实减轻了，但校外的负担却迅速增加，很多家长都把孩子送去校外培训班。中国教育学会的数据显示，2016年我国中小学课外辅导行业市场规模超过8000亿元，参加学生规模超过1.37亿人次。

校外培训热问题，也引起各级政府部门的重视，并展开治理，然而，由于校外培训本质是市场选择，因此，治理最多只能规范培训机构的经营，却没办法通过治理培训机构规范经营减少受教育者对课外培训的需求。

要真正减轻学生负担，一方面要改革教育评价体系，这是长远之计；另一方面，在没有推进实质性的教育评价改革时，需要考虑学校教育如何满足家庭对子女教育的需求问题。眼下，后一方面更值得教育部门思考并采取切实行动。

去年，针对家长反映的孩子放学之后的晚托问题，教育部已经要求各地推行弹性离校，对放学之后家长有接送困难的孩子，提供晚托管理服务。这就是对以前措施的矫正，以前孩子一放学都必须离校，离校后的孩子无处可去，不得已就去了培训机构。但现在解决弹性离校问题，还存在经费问题和观念问题。经费问题是指，有的地方教育部门要求学校提供晚托服务，但不解决经费问题，老师照看孩子属于免费加班，这令教师不满。关键问题是，地方教育部门要求学校在提供晚托服务时，不得补课，一旦补课将进行查处，这让学校不满：这种吃力不讨好的事，谁愿意做？

学校提供晚托服务的费用毫无疑问应该由政府预算保障，不能由学校自己解决。更进一步，我国应该整体提高教师的待遇，以此理顺教师的权利和义务。前不久颁布的《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，就着眼于解决这一问题。

当前治理课外培训热，工夫还在于学校教育。简单来说，国家教育公务员制度、学校办学的现代治理、家长委员会参与学校办学管理，是提高学校教育质量的关键措施。一旦提高了学校教育质量，课外教育的需求自然会减少。

四、减负的根本之策：建立多元评价体系，推进义务教育均衡发展

教育部办公厅印发的《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》要求，要逐步压缩特长生招生规模，直至2020年前取消各类特长生招生。教育部取消特长生招生的部署，是在公众意料之中的。早在2014年，教育部就对特长生招生做出限制。当年发布的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》明确提到，到2016年，经省级教育行政部门批准招收特长生的学校所招收的特长生比例应降到5%以内，没有特长生招生方式的地方不再增设该方式。

之所以要进一步压缩特长生招生规模直至全部取消特长生招生，是因为只要有特长生招生存在，哪怕只占1%的比例，也存在特长招生的异化问题。但取消特长生招生，不能让公众形成教育部门不再重视学生个性、特长培养的错觉，而应通过改革教育评价体系，落实、扩大学校的办学自主权，促进中小学重视学生的个性、特长培养，如此，个性、特长教育将不只针对少数“特长生”，而是针对所有学生。

在取消特长生招生之后，学生的个性、特长发展，主要通过两方面实现。

一是公办不择校、择校到民办，由民办学校给学生提供差异化选择，包括个性与特长发展的选择。国外发达国家的义务教育阶段均由公立学校保障基础公共教育，由私立学校提供差异化选择。我国现阶段的问题是，有的城市如上海、杭州，优质教育集中在民办小学、初中，存在较为严重的民办学校择校热。和发达国家家长选择私立学校更多根据学生的兴趣、个性、特长选择不同，我国的择校多是根据学校的质量、条件进行选择。这是因为公办学校和民办学校之间存在一定的办学质量差异。与此同时，在较为单一的教育评价体系之下，各校的办学特色并不鲜明，受教育者选择学校，关注的还是学生的学业质量。为此，必须推进义务教育均衡，缩小校际差异。

在教育部2018年2月6日举行的新闻发布会上，国务院教育督导委员会办公室主任、教育部教育督导局局长何秀超指出，近几年包括特大城市，包括十五个大城市，“择校热”都降了温，特别是小学，包括初中，都能就近入学，基本上达到国家的基本要求。

如果单看就近入学情况，确实会得到“择校热”降温的判断，可是，判断“择校热”降温与否不能只看就近入学率，还必须看各地是否有学区房（学位房）热，学区房（学位房）的价格，以及民办学校招生中有多少学生报考、竞争激烈程度如何。这些指标才能反映一地的真实“择校热”。

客观而言，经过过去多年坚持不懈抓就近免试入学，特大城市的就近入学率已经得到大幅提升。最近，教育部公布的对24个大城市重点监测的调研数据显示，24市中的18个城市，已实现公办小学学生全部免试就近入学。再看被舆论高度关注的北京、上海，据统计，北京市2017年就近入学比例，小学超过99%，初中超过95%，创历史新高。而上海早在2013年就已经做到区县就近入学率均在90%以上。据上海市教委的数据，2017年，除了6%的孩子(约1万人)入读民办以外，绝大多数孩子就读的都是家门口的公办学校。

但是，为何就近入学率这么高，老百姓却存在择校焦虑呢？这是因为，就近入学只是强调有多少学生对口入学，并不关注家长为了让孩子进热门学校而花钱购买学位房。简单地说，如果有家长花几百万购买学位房，子女顺利就近入学，按照就近入学统计，这是没有择校的。可老百姓关注的恰恰是怎样花钱买学位房，进更好的学校。另外，为提高就近入学比例，近年来，各地普遍采取多校划片的方式，多校划片意味着只要在这一学区内对口入学，就算就近入学，这是从技术手段提高就近入学率。当然，地方教育部门称这一做法，是为了降低学区房的择校功能——家长购买了学区房，也可能无法进自己想进的热门学校。但是，如果学区与学区间存在办学质量差异，那照样有学区房热，如果学区内学校办学差距比较大，那学区内也有择校焦虑。我国北京等地，优质资源主要集中在公办学校，因此，推进就近免试入学后，学区房价格飙升，这一问题，教育部门不能忽视。

再者，公办学校就近免试入学，就算做到百分百对口就近入学，且老百姓普遍认为公办学校办学质量均衡，也不能就此认为没有择校热。如果优质资源集中在民办学校小学、初中，那总体招生体量只占5%~10%的民办学校，也会搅动整个地区家长的择校情绪，带来择校热，上海和杭州等大城市的择校就是如此。去年，上海有的民办学校招生，就曝出考家长、查祖宗三代学历的新闻；一所民办学校只招100名学生，却有5000名学生报考。这样的问题，教育部门同样不能忽视。

二是落实和扩大中小学的办学自主权，让每所公办学校和民办学校有更大自主办学空间，在办学质量均衡的基础上办出学校的特色，在办学过程中重视学生的综合素质培养和评价。目前，我国初高中已经在实行学生综合素质评价，其中就包括对学生的艺术、体育、科技等方面的特长评价，这要求学校开设相关的课程，以及社团活动，关注学生的个性、兴趣培养。

需要注意的是，我国以前专门开设一条特长生招生、培养的通道，是因为升学评价体系单一、学校办学缺乏自主权，这种模式是不可持续的。今后，特长生的培养，应结合中高考扩大学生选择权的改革，融入到学校的整体教育教学活动中，包括实行选课走班、建设学生社团、开展小课题研究等，让学生根据自己的兴趣、能力选择适合自己的课程学习，参加社团活动与研究活动，由此培养自己的特长。而要做到这一点，必须切实通过中高考改革建立多元评价体系。

否则，在单一评价体系之下，所有学校必定“千校一面”、学生则“千生一面”，基础教育会应试化、竞技化。当所有学生被纳入一个跑道竞争、比拼时，家庭的教育焦虑和学生的学业负担是难以减轻的。

总之，要从根本上减轻学生的课业负担，把学生和家长从繁重的学业负担以及择校焦虑中解放出来，不能简单依靠推迟上学时间、取消特长生招生、叫停竞赛、规范教育培训机构经营等举措，而需要改革教育评价体系、推进义务教育均衡发展。