两会前瞻｜从40年7次机构改革看党和国家机构改革再启

十三届全国人大一次会议召开在即，“党和国家机构改革”将如何定调是大会重要看点之一。

2月28日闭幕的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。

从党的十一届三中全会以来，经人大审议通过，国务院机构已经过七轮改革，国务院组成部门由52个渐次裁并调整为现在的25个（除国务院办公厅），直属机构、办事机构也进行了一定规模的裁并。

此轮机构改革不仅涉及政府机构，而是拓宽到党和国家，从已经公开的内容看，改革范围更大，无疑将影响深远。新华社评论称“深化党和国家机构改革是一场深刻变革”。

为何改，如何改

根据《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称《公报》），全会提出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。

此次党和国家机构改革的原因在于两个“不完全适应”。

全会强调，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。 

所谓“五位一体”指的是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设一体；“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。改革正是要“解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端”。

改革的目标是要构建符合国家治理能力和治理水平现代化的党政军群体系。

全会提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。

外界期许已久的国家监察委员会的设立将是此次党和政府机构改革的重头戏。

国家监察体制改革从2016年11月在北京、山西、浙江部署试点。几乎整一年后，党的十九大对深化国家监察体制改革作出战略部署，提出将试点工作在全国推开；2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。

据新华网报道，今年2月25日，随着广西崇左市大新县监察委员会挂牌成立，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成，迈过关键性节点。

与此同时，今年1月举行的十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，其中提及，宪法第三条第三款“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”修改为：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

这意味着，一府一委两院的新体制料将在今年两会上正式敲定。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，各地设立监察委员会，将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

由此，作为国务院组成部门的监察部和作为直属机构的国家预防腐败局均是这轮机构改革对象。

此外，十九届三中全会提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。

如何优化机构设置和职能配置？合理配置宏观管理部门职能、完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制等都是改革的关键词。

具体从《公报》看，要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，调整优化政府机构职能，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。 

过去的七次改革

从1978年以来，中国已有过七次政府机构改革。澎湃新闻（www.thepaper.cn）在此对过去的数次改革一一梳理。

1982年：精简机构是一场革命。

1982年的国务院机构改革中，为加强对国家日常经济活动的集中统一指挥，重组国家经济委员会，强化了职能，进一步加强了国家计划委员会的工作。将国务院国防工业办公室与中国人民解放军国防科学技术委员会、中央军事技术装备委员会办公室合并，设立国防科学技术工业委员会。将商业部与全国供销合作总社和粮食部合并，组建新的商业部。将进出口管理委员会、外国投资管理委员会、对外经济联络部和对外贸易部合并，设立对外经济贸易部。将农业部、农垦部、国家水产总局合并，设立农牧渔业部。成立国家经济体制改革委员会，负责体制改革的总体设计，组建劳动人事部和广播电视部。这次改革，将新华通讯社作为国务院的组成部门。

机构改革后，国务院所属部委、直属机构和办公机构由100个裁并调整为61个。其中，部委由52个裁并为42个；直属机构由42个裁并为15个；办事机构由5个裁并为3个。新增国家经济体制改革委员会。国务院各部门机关人员编制由5万多名核减为3万多名，精简25％，在这次改革中实行了“定编不定人”的办法。

1988年：首次提出转变政府职能。

按照1988年的机构改革方案，国务院共撤销12个部委，具体是撤销原计委、经委、机械委、电子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水电部、核工业部、城建部、劳动人事部。新组建9个部委，即国家计委、机械电子部、航天航空部、能源部、水利部、建设部、人事部、劳动部、物资部（同时撤销国家物资局）。将农牧渔业部更名为农业部。新华社改为国务院直属事业单位，不再列入国务院行政机构序列。通过这次改革，国务院部委由原来的45个减为41个。

同时，对国务院直属机构、办事机构也进行了改革。国务院原直属机构22个，改革中撤销了2个，转为部委归口管理3个，改为办事机构1个，新组建1个，由其他机构改为国务院直属机构2个，改革后直属机构共有19个。国务院原有办事机构4个，改革中撤销1个，由直属机构改为办事机构1个，新组建3个，改革后办事机构为7个。除了国务院直属机构、办事机构外，还设有15个国家局由有关部委归口管理（包括原有的部委归口局）。另外，国务院非常设机构原有77个，经过清理，减为44个。

由于1982年国务院机构改革实行的“定编不定员”政策，造成大量人员超编，实有人数约52300人。因此，1988年机构改革主要不是减少编制，而是精简人员。改革中精简以实有人员为基数，核定的编制数与改革前基本没变，为42000名，只是实行了定编、定岗、定员。

1993年：适应建立社会主义市场经济体制的需要。

90年代初，国务院工作部门由1988年改革后的68个增加到70个，加上归口部委管理的国家局16个，则为86个。省、自治区党政部门平均设到68个，京津沪三市平均设到100个，其他城市平均设到63个，县平均设45个。臃肿的机构，庞大的队伍，大大加重了国家财政负担。

1993年的这次改革，将国务院经贸办改建为国家经贸委。撤销能源部，设立电力部、煤炭部。撤销机械电子部，设立机械部、电子部。撤销航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司。撤销商业部、物资部，设立国内贸易部。轻工部、纺织部改为轻工总会、纺织总会，不作为国务院的组成部门。

国家物价局、国家矿产储量局、黄金局、国家核安全局并入有关部委，作为该部委的职能局。国家气象局、专利局改为事业单位，国家建材局改为建材工业协会联合会。

部委归口管理的国家技术监督局、国家建材局、国家医药局、国家海洋局、国家地震局、国家外专局、国家语委、国家国有资产局、国家烟草专卖局、国家中医药局、国家商检局、国家文物局、国家外汇局、国家粮食局、国家测绘局等15个机构改为部委管理的国家局，其主要业务由主管的部委党组领导，但仍保留原印章和专项资金，在一定范围内可单独行文和开展工作。

经过以上调整，国务院原有组成部门42个，调整为41个，减少1个；原有直属机构19个，调整为13个，减少6个；原有办事机构9个，调整为5个，减少4个。同时，取消15个部委归口管理机构的称谓，改为部委管理的国家局，仍设15个。国务院的非常设机构也进行了大幅度的裁减，由85个，减少到26个。

国务院各部门无论是保留的，还是新设置的，都严格定编定员。国务院各部门原有行政编制41300余名。

1998年：机关行政编制精简50％。

按照1998年的改革方案，宏观调控部门，主要是将国家计委更名为国家发展计划委员会，国家经济体制改革委员会改为国务院高层次的议事机构，不再列入国务院组成部门序列；专业经济管理部门，组建信息产业部，组建新的国防科工委，将煤炭、冶金、机械等9个工业部先改成国家经贸委管理的国家局（2000年全部撤销）；将国家科委更名为科技部，国家教委更名为教育部，组建劳动和社会保障部，组建国土资源部。这次国务院机构改革提出了机关行政编制要精简50％的要求，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。

经过改革，国务院组成部门由40个精简为29个。移交给企业、社会中介机构和地方的职能100多项；部门内设机构减少200多个，精简了四分之一，改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%，分流干部的安置工作顺利进行。

2003年：为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。

2003年的国务院机构改革的主要任务是：

1、深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），为国务院直属特设机构。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。

2、完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委）,不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。发展和改革委是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。发展和改革委受国务院委托向全国人大作国民经济和社会发展计划的报告。

3、健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。为加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。

4、继续推进流通管理体制改革，组建商务部。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。

5、加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。

此外，为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。

2008年：探索实行职能有机统一的大部门体制。

2008年的国务院机构改革主要内容包括：

1、合理配置宏观调控部门职能。这次改革着力推动国家发展和改革委员会进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控；财政部改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系；中国人民银行进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

2、加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

3、组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

4、组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮电局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

5、组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

6、组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

7、组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

8、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

经过以上调整，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个，直属事业单位14个。国务院正部级机构减少4个。

2013年：转变职能、理顺职责。

这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

1、实行铁路政企分开。

将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。

2、组建国家卫生和计划生育委员会。

将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

3、组建国家食品药品监督管理总局。

将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

4、组建国家新闻出版广电总局。

将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

5、重新组建国家海洋局。

将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

6、重新组建国家能源局。

将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。不再保留国家电力监管委员会。

这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

（部分内容参考自中国机构编制网）