在沪全国人大代表专题调研：城镇化建设要与环境保护协同发展

新型城镇化建设，如何避免生态环境破坏？人口城镇化带来的资源环境压力如何缓解？“摊大饼”与“大拆大建”引起的资源浪费及“大城市病”又如何应对？

带着这些问题，在沪全国人大代表组成专题调研组，2017年历时数月，分赴上海、黑龙江、湖北等地进行考察调研，最终形成了2.3万余字的《城镇化进程中的生态环境建设和保护专题调研报告》（以下简称《调研报告》）。

“城镇化建设和生态环境保护，都是关乎国计民生的重大方略，两者需要协同发展。”该课题第一召集人、全国人大代表、上海社会科学院副院长张兆安表示，这份调研报告的成果会被带到全国两会上，希望能向国家有关部门提供一些好的意见、建议。

“绿水青山就是金山银山”深入人心

当前，中国城镇化率已超过50%，部分地区已超过70%，但自改革开放以来，城镇化率每增加一个百分点，平均能耗就增加18%，资源消耗和环境影响也明显呈增加趋势。

推行高质量的绿色发展方式已成为共识。

党的十八大以来，“新型城镇化”理念更加突出，更加强调以人为本、集约高效和绿色智能。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出“把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，以及“推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式”。

“实地调研中，我们发现‘绿水青山就是金山银山’的理念已经深入人心。”张兆安告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者，2017年7月开始，调研组奔赴黑龙江、湖北和上海等地展开实地考察工作，从省会城市到地级市，从区县到乡镇，尽可能对不同量级的城镇化建设全面调研，“大部分地区已告别了过去‘先污染、后治理’的老路，转而呈现低碳环保的新趋势，不论政府还是老百姓，都明白生态环境的重要性。”

不但如此，在应对城镇化发展带来的问题上，各地积累了许多行之有效的经验。

比如，“垃圾围城”是许多地方推进城镇化面临的一大困境，随着垃圾焚烧技术进步，焚烧日益成为许多城市垃圾的出路。但是，与此相应的公众参与和监督必须跟上，否则容易出现“避邻”式抗议问题。《调研报告》显示，在湖北仙桃，市政府就垃圾焚烧项目发布了致全市居民的公开信，与居民真诚互动，取得了良好效果。

同样，人口城镇化对交通体系的压力明显加大，随之而来的汽车尾气和噪音污染必须积极应对。《调研报告》称，上海多年来重视城市“多中心”和职住融合的混合功能区建设，较大程度上减轻了交通拥堵和长距离出行问题。另一方面，全国多地都在积极探索公共交通优先的出行方式。

“多规合一”尚未深入贯彻

不过，目前城镇化进程中，仍然存在一些亟待解决的问题和瓶颈。

一些是共性的问题。《调研报告》称，中国城镇化进程中的人口失衡、产业失序、土地失控，在很大程度上归因于源头上的规划与政策等问题。比如，“多规合一”尚未深入贯彻就是其一。

“各地城镇化过程中的规划有很多，包括土地规划、产业规划、基础设施建设规划、环境保护规划等等。”张兆安称，之所以出现生态环境问题，多是由于缺乏协调，各个领域的规划自成体系，导致出现内容冲突、缺乏衔接的情况。

《调研报告》显示，通过将大城市人口向郊区、新城、周边中小城市疏解的目标在很多地方并未实现，造成“大城市病”与“空城、鬼城”并存。前者造成交通拥堵、环境恶化等问题，后者导致资源能源的低效率和自然生态系统的破坏。同时，“大拆大建”模式在城市更新改造中十分普遍。

也有一些个性的问题。张兆安以黑龙江为例介绍，在采暖季，哈尔滨市燃煤对PM2.5的贡献率高达40.6%。黑龙江一方面煤炭充足、电能过剩，而另一方面电价居高不下、供暖只能烧煤，其主要原因是现行的电价政策。因此，《调研报告》建议，探索将电力定价权下放到省，推动采暖煤改电。

“黑龙江全省目前燃煤集中供暖的成本约为每户一冬天1000多元，如果改用气需要近3000元，改用电需要4000多元。同时黑龙江电能过剩，可以考虑下放电力定价权，降低电价，推动煤改电，这有助于缓解冬季采暖的空气污染问题。”张兆安说。

《调研报告》从三方面总结了目前的问题和瓶颈。第一，人口城镇化带来消费升级和资源环境压力增大。第二，产业粗放造成资源浪费和环境污染。第三，土地变化引起自然生态系统破坏及生态服务功能下降。

建议探索拥堵费等政策

针对上述问题，《调研报告》一共提出了九个方面的意见建议。

加强人口资源环境在城镇规划中的约束作用。在区域和城镇规划层面，加快推行“多规合一”，加强规划环评工作，加强地区性协调规划对城镇规划的引导作用。

将“紧凑型城市”纳入规划，避免“摊大饼”和“大拆大建”。在确保生态空间只增不减或持续增加的基础上，倡导建设更多的“紧凑型城市”，划定基本农田保护红线、生态保护红线、文化保护红线，以及城市开发边界。

加快绿色生态空间建设，因地制宜建设海绵城市。保护和修复“绿-水-田-林-湿”等天然“海绵”。主城区、新城地区等增加可渗透地面。对地下水位过高等可能不适合开展大规模海绵城市建设与改造的地区，应科学评估、慎重推进。

因地制宜完善水环境设施，加强精细管理。加强雨水泵站管理，发挥沿线调蓄池的作用。加强城市管网的雨污混接改造。有序推进乡镇污水厂建设，因地制宜，避免冒进。

根据城镇化要求扩展生态环境基本公共服务体系。除了水、气、声、渣等常规环境基础设施和生态空间建设外，建议更多考虑如可渗透路面、雨水收集、屋顶绿化、生活垃圾的分类等所需的场地和设施保障。

探索将电力定价权下放到省，推动采暖煤改电。

试点探索拥堵费政策，改善绿色交通体验。为缓解交通拥堵带来的能源消耗及空气、噪声污染，建议借鉴英国伦敦等地的拥堵费政策，在中国部分城市试点实施。

严把环境准入门槛，杜绝用污染产业支撑城镇化。在中西部承接部分东部产业转移的过程中，要防止污染转移，拒绝接纳落后产能。对限制开发地区、贫困地区城镇化给予生态补偿等财政转移支付。

加强过程监管和服务，提高环境管理现代化水平。对城镇工业及门槛较低的餐饮、汽修等城镇典型服务业，加强过程监管和服务，提升环境监测和信息化水平，提供环保指南和培训咨询等服务。