台盟中央提案建议尽快制定全国性规范农村土地流转的指导意见

2018年全国两会召开前夕，澎湃新闻（www.thepaper.cn）从台盟中央获悉，台盟中央将向全国政协十三届一次会议提交《关于完善农村土地流转制度体系的建议》的提案（以下简称“《提案》”）。

《提案》指出，农村土地承包经营权流转，激活了农村土地资源要素流动，推进了现代农业发展。党的十八大以来，国家对土地流转政策进行了调整。

然而，《提案》认为，但由于制度瓶颈，参与流转的土地总量还不高，农村土地流转呈现碎片化，农民权益得不到保障的现象时有发生。这主要有以下几个方面原因。

一是农村土地流转决定权相对分散。目前，法律对农村集体土地的“集体”含义尚未作出准确详细的定义，参与农村土地流转的主体较多，包括农村集体经济组织、村委会、村委会主任、村支部书记、农户家庭等，上述主体对土地是否流转、如何流转以及流转方向、流转对象、流转收益分配等，都有不同程度的话语权，容易引发“集体”之间的利益纠纷。同时，尽管土地承包法规定农民享有土地承包经营的处分权，但在实际流转中还存在着少数基层政府越俎代庖，强行土地流转，侵犯农民权益的现象。此外，由于尚未出台专门针对农村土地流转方面的法律法规，仅在地方层面出台了一些条例来指导土地流转，但在实际操作中经常遇到无法可依，甚至与现行法律相冲突的情况，阻碍了土地的正常流转。

二是农村土地流转模式难以适应现代农业发展需求。尽管土地流转规模的总体逐年扩大，但流转土地面积占家庭承包耕地总面积的比重仍然很低，农业生产仍然呈现分散化的特点。另外，与一般的农业企业不同，现代农业高端产业往往融合了一、二、三产业，对土地的需求既有农业用地需求，又有工业用地需求，还有服务业用地需求。而在严格的土地用途管制下，现有的农村土地流转模式下难以现代农业对土地种类的多元需求，农村土地只能流向传统农业企业、农民专业合作社和种粮大户等产业链低端环节。

三是土地流转价格容易被低估。由于相关市场中介服务机构较少，不能及时为农民的土地进行交易评估。另一方面，在土地价格评估方面，土地的等级分类还不明确，缺乏权咸的价格计算方法，再加上农民自身条件及所掌握信息的限制，不能通过科学的方法估测土地的价格。因此，在土地流转过程中，往往低估土地的真实价格，农民的权益没有得到有效保障。

为此，台盟中央在上述《提案》中提出如下建议。

一、制定土地流转的指导性意见

建议尽快制定全国性的规范农村土地流转的指导性意见，规范农村土地流转决策程序，简化决定过程，明确农村集体组织和农民各自的权利范围，赋予土地所有权主体对农地的占有、使用、收益和处分和权利，充分保障农民对土地的使用权益。如，对农民拥有的土地承包权、宅基地以及自留林地的使用权通过颁发产权证的形式加以确立，使其具有法律效益，并允许其在农村市场上进行交易、流转，确保农民的农村土地的承包权及其延伸的权利可以在市场中进行资本化。另外，农民虽然没有土地的所有权，但可通过强化和稳定农民对农村土地的使用权，确保农民对土地的长期使用权益，使其积极对土地进行长期投资，并将土地承包权商品化，提升农业的比较效益。

二是弹性管理土地用途

建议在保障国家粮食安全的前提下，依托土地分区制度，增加土地用途管制的弹性，扩展农村土地流转的产业容纳度，允许以现代农业为主，兼有第二产业、第三产业的企业参与农村土地流转。对于引入现代高端农业的，要全面考核并严格监控土地流入方即承包方的资质，同时对土地流转的规模、经营时间、生产技术等也要进行详细规定，如要求承包企业必须引进先进的新技术进行作业，或者生产新品种，打造农业示范园，以确保现代农业高端产业流入农村。对于具备条件的，应当积极引导农民有序规范流转，同时鼓励金融机构介入土地流转，为土地流入者提供前期流转和后期经营两方面的支持。

三是建立农村土地评级制度

建议由土地等相关部门牵头，成立土地评估委员会，对农村所有土地（尤其是土地是否符合流转的相关条件）进行登记，并负责对土地尺寸、肥沃程度土地的地理位置等因素等进行综合性评估测量（要考虑各个乡镇耕地基本条件不同，经济发展状况也不一样）。在此基础上，对该地区的土地进行分等定级，同时还要考虑土地潜在的价值、增值可能性，提供一个科学的土地指导价格范围，并在在土地基准价的基础上，设立动态的价格变化系统，为交易双方提供价格决策参考，确保双方利益。土地评估委员会对不同质量的土地给出不同的发展建议，并以此为据做出相应的管理和经营。