全球城市策略｜解析联合国新版参与式渐进城市规划工具包

联合国人居署新近发布第三版《参与式渐进城市规划工具包》（Our City Plans: An incremental and participatory toolbox for urban planning）。这是一个可供全球各地使用的城市规划工具包，全文248页，还提供了丰富的扩展资源，可为地方政府、规划从业者和参与者提供有力指导和支持，便于人们更好地理解、定制和开发包容而全面的城市规划流程，推进适合当地情况的参与式渐进城市规划方法。

此外，这本工具书是联合国人居署自2014年以来在全球不同背景下实施的百余个参与式城市规划项目的成果，汇集了来自不同学科不同领域、机构和部门的知识、经验和力量。有鉴于此，本文对其加以引介，以供为国内城市规划从业者和研究者提供参考。

城市面临诸多挑战，亟待确定优先事项并制定全市战略规划，从而回应可持续城市发展的迫切需求。然而，时间和资源有限的情况下，公众参与以及参与式规划过程往往被置之不顾。这导致城市错失机会，无法全面了解自己所处的真实环境以及本城社区和居民，进而无法为城市可持续发展筑牢根基。为了成功制定城市规划，规划过程需要灵活、包容，并能与实施规划的具体环境相适应。

这对规划技术团队和城市领导者提出了挑战，他们必须有能力识别出并优先考虑那些更好地适应其所在环境的交叉领域、目标、规划和活动的类型。如何准确识别并做出判断？参与式规划正是可供依赖的途径。

有鉴于此，联合国人居署一直围绕着社区积极参与这一中心议题，在规划、设计、治理、政策和经济方面，开发创新方法和工具，着眼于支持地方政府应对快速城市化和气候变化带来的挑战，落实可持续发展目标和新城市议程。但需要将汇集的知识、最佳做法和工具整合到一份综合指南中。联合国人居署发布的“城市规划工具包”恰逢其时，以联合国人居署在不同国家的丰富经验为基础，引导城市领导者和规划从业者基于本地优先事项、可用资源和实际能力开展四个阶段的综合城市规划流程。

“工具包”通过适应性强的分步方法、易于操作的说明和简单易懂的语言，为使用者提供指导。按照评估、规划、运作和实施四个阶段加以组织，包括14个主题板块和54项活动，并把这些主题和活动，与来自人居署和外部合作伙伴的工具及扩展资源进行链接。每个城市都有自己的实际情况，城市规划的背景、出发点和目标不尽相同。城市领导者、规划从业者和其他利益相关者，可按照自己可用资源定制城市规划流程，也可以联系联合国人居署，以获得支持、指导、培训、专业知识和更多资源。此外，城市规划工具包数字平台旨在成为一个活跃的知识交流平台。使用者除了获取资源之外，还可以分享自己的项目经验、工具、资源、当地最佳实践，并与不同城市和团队建立联系。

人居署在几内亚比绍开展的参与式规划活动（来自“工具包”）

“城市规划工具包”第一版于2020年2月发布，第二版于2021年发布，目前为第三版，它是联合国人居署下载量排名第三的出版物，对全球城市规划领域做出显著贡献。“工具包”为城市领导者、规划从业者和其他利益相关方提供如下帮助。

1、帮助城市领袖对城市规划过程的战略步骤进行领导和监督：

使城市战略与全球议程和国际标准保持一致；提供关于整个规划过程和城市领袖应该参与的关键活动概述；使其清楚地了解城市规划主要成果以及公民参与城市规划过程的重要性；使其加入全球城市领袖社区，并与公司、组织、私营部门、投资者和技术专家建立联系。

2、为城市规划从业者就城市规划过程和规划文件的技术开发提供帮助：

指导其逐步实施适应本地需求和环境的参与式可持续城市规划过程；使规划过程符合国际标准和全球议程的要求；探索和深化对本地城市而言重要的主题和城市问题；在整个规划过程中，促进参与过程以及利益相关者的参与；成为全球城市规划师社区的一员，与世界各地的城市分享知识和经验。

3、为其他利益相关者提供责任说明、传播并对包容性城市规划进程提供支持：

识别出影响城市政策、计划、规划和项目的关键步骤；了解其所在城市如何规划，以及应该如何让利益相关者参与规划过程；识别出支持其所在城市规划过程的活动和工具。

城市规划的若干重要纲领和依据

使用工具包开展城市规划之前，若干可持续城市发展的国际议程和指南应当成为重要参考文件。这些文件将引导城市规划师和决策者制定规划，促进实现紧凑、社会包容、安全、空间融合和相互联系的城市和地区，促进可持续城市发展和应对气候变化能力的提升。如下所列。

1、联合国《2030年可持续发展议程》

2015年9月，联合国通过了《2030年可持续发展议程》，为人类和地球现在和未来的尊严、和平与繁荣提供了一个全球蓝图。可持续发展目标是议程的中心。可持续发展目标是相互关联的，并以“不让任何人落下”原则为基础。其中，可持续发展目标11是专门针对城市和人类住区而确定。

2、可持续发展目标11：包容、安全、韧性、可持续城市与人类住居

为了实现这些目标，城市领导者和其他行动者，必须找到可持续的路径，解决社会和经济发展、住房、基础设施和服务以及环境管理等重大城市问题。所有可持续发展目标对城市发展都至关重要，应成为城市规划监测和评估的一部分。

3、国际城市和国土空间规划准则（IG-UTP）

《国际城市和国土空间规划准则》（IG-UTP）旨在建立一个全球框架，以改进政策、规划和设计，使城市和空间更加紧凑、社会包容、融合和互联，从而促进可持续城市发展，并适应气候变化。IG-UTP的主要目标是将关键的城市和国土空间规划原则纳入城市和国土空间规划和设计中。

4、新城市议程

新城市议程（NUA）于2016年10月在厄瓜多尔基多举行的联合国人居III会议上制定。它为实现可持续城市发展提供了一个全球框架，其目标是根据三项变革性承诺，让城市更加巩固，以应对当今世界面临的挑战：经由可持续城市发展，促进社会包容和消除贫穷；可持续和包容性的城市繁荣和人人共享的机会；环境可持续以及韧性城市发展。

5、联合国人居署关于可持续邻里住区规划的5项原则

原则一：为街道留出充分空间，以及一个高效的街道网络；

原则二：充分的密度和紧凑的城市；

原则三：混合土地用途；

原则四：社会融合；

原则五：克制的土地利用专门化程度。

这项原则旨在对单一功能区或街区加以先知，以促进混合土地利用和充满活力的活跃街区。建议任何街区中单一功能地块覆盖占比不超过10%。

工具包呈现了参与式渐进城市规划过程的四个阶段

城市规划工具包，能够指导使用者制订出包容可持续城市规划流程所需的关键步骤。工具包以模块化结构呈现，分为4个阶段（评估、规划、运作和实施）、14个模块和54项活动。

阶段① 评估

此阶段旨在了解和评估制定规划的背景和范围，包括当前的规划和法律框架、可用资源以及规划和过程目标。随后量身定制一个参与式规划过程，以利益相关者强有力的参与为依托。最后，开展详尽的分析和诊断，以了解将纳入规划之内的范围、机遇和挑战。

阶段② 规划

第二阶段的目标是，确定一个共同愿景、一套战略和一系列战略项目，为城市未来规划提供空间和技术支持。这一阶段包括三个层次的空间规划：战略发展规划、土地管理规划和邻里住区规划，可分别制定或共同制定。这些规划应当是技术团队、当地政府、主要利益相关者和社区之间多次协商的结果。这些规划应当回应第一阶段的分析和诊断过程中识别的挑战，并提供详略有别的解决方案。

阶段③ 运作

第三阶段的目标是确定一系列行动及生效机制，以促进规划的实施。对于规划开展土地、财务、制度和法律方面的深入审查，以界定一个明晰有效的规划实施政策框架。

阶段④ 实施

一旦城市规划被作为具有法律约束力的文件采纳，即进入实施阶段。该阶段旨在确定实施规划的战略行动以及项目所需的所有机制，并指导未来城市发展。

目前，第三版工具包中提供了评估阶段和规划阶段中所有活动的详细信息，运作阶段和实施阶段的活动相关细节在持续补充。

工具包中的14个模块分别用来做什么？

如前所述，工具包以模块化结构呈现，分为4个阶段（评估、规划、运作和实施）、14个模块和54项活动。以下对14个模块的任务和重点加以说明。

模块1：背景研究（Contextualisation）

背景研究模块包括人力与物质资源审查、法律资源审查、财务资源审查和自评价研讨等四项活动。

背景研究模块旨在评估影响城市规划过程的当前条件和可用资源。对内部和外部资源加以审查，包括物质、人力、信息和财务方面及其机制，以及法律方面、伙伴关系和关键利益相关方。该模块工作的产出，是一份城市规划过程路线图和工作计划，确定城市规划应开展的活动。这一模块体现出基于可用资源和当地环境，对城市规划过程路线和计划进行调整和定制的灵活性。

模块②：项目准备（Project Preparation）

项目准备模块包括引导文件、规划过程的环境和社会发展影响规划以及资源调动和项目办公室三项活动。

项目准备模块，旨在确定城市规划过程的目标和每个利益相关者的责任。具体来讲，由项目团队制定一份指导文件，确定与项目不同伙伴的合作条款，并将相关利益相关者的角色制度化。项目准备模块应整合前期活动达成的协议和讨论。指导文件还将列明，是否需要更多资源和人员来组建项目办公室和启动项目。

模块③：规划参与安排与设置

规划参与安排与设置模块，包括规划参与及委员会构成、规划参与方案、沟通与联络策略及项目的公开发布等四项活动。

建立包容性规划参与框架，是这一城市规划工具包的核心。这一模块旨在确定所涉及的利益相关者、制度机制以及委员会，确立有关技术咨询和社区参与的参与过程和活动，并为城市规划过程的成功而制订沟通与联络策略。

为参与性规划进程设立结构并创造条件，有助于提高透明度，并使不同利益相关方能够参与城市、社区和住区的塑造。它也有助于加强民主，减少地方政府和利益相关方之间的冲突，强化公私伙伴关系，促进公众对规划的认可和接纳，并促进公民意识塑造和知识交流。

当然，城市规划的公众参与，深度和程度有所不同，如下所列：告知公众、公众咨询、公众批准、协作、共同营造和决策。这一工具包旨在涵盖所有层面，促成政府、民间社会、私营部门和学术界之间的广泛合作，确定共同目标和优先事项，制定符合社区需求的规划。

联合国人居署在海地的参与式规划项目，利益相关者的规划参与现场。

模块④：分析和诊断

分析和诊断模块，包括案头研究、实地调研、分析、分析验证及诊断研讨会、诊断等五项活动。

在分析和诊断模块中，应收集关键证据和信息，以指导利益相关者在整个城市规划过程中的决策。诊断旨在了解城市规划项目的背景、挑战和机遇。城市和国土空间诊断，侧重于在不同地理尺度上建立“空间剖面”。这有助于界定对于规划范围内的地域挑战和机遇的共同理解。

可以使用多种工具开展分析，包括SWOT（优势、劣势、机遇和挑战）分析、测绘以及空间分析和制图（使用现有或新数据），并在地理信息系统（GIS）中汇总。该模块也强调规划参与过程，建议在规划过程中组织当地居民和包括学术界在内的多种利益相关者开展各种活动。由于社区对周围环境有着深刻的了解，他们的参与对于收集数据、确定城市的主要问题和未来发展机会至关重要。

以上所列模块①-④属于第一阶段，即评估阶段。

模块⑤：战略发展规划

战略发展规划模块，包括战略愿景研讨会、监测与评估框架、战略愿景的空间化、可持续发展结构、空间战略、城市规划的环境和社会影响策略、战略性及催化式项目研讨会、运作前期工作、公众听证等9项活动。

战略发展规划是一切规划过程的核心。该模块旨在根据识别出的挑战和机遇以及指导文件的目标，在特定的时间框架内确定城市的共同愿景。该模块遵循由政府、专家和民间社会等关键利益相关方参与的进程，以识别主要问题，确定愿景，设定为实现该愿景所对应的目标，并确立进程监测框架，以促成这一进程的实现。

战略发展愿景和目标的确定，应当以全球、国家和地方可持续城市发展议程相关的目标指标清单为依托。此外，该模块还提出了把战略规划进行空间化的概念结构，其空间战略包括转型和整合领域以及战略性和催化式项目。基于这一模块的工作，将提出实施战略，以解决投资和资源问题，并监测各个项目的影响。

联合国人居署在几内亚比绍所开展的规划项目，布巴克基本空间规划方案图。

模块⑥：土地管理规划

土地管理规划模块，包括土地利用和监管指令、部门规划、土地开发战略和公众听证等4项活动。

土地管理规划将对城市未来10至15年的发展提供指导。土地管理规划是一份具有法律价值的空间监管文件，将空间战略转化为详细的土地利用规划，并提供土地的用途、开发和潜力以及与之相关的限制和责任。应以最具协商性和包容性的方式制定土地管理规划，并以多方利益相关方讨论和专家审议为基础。这一模块为地方政府提供了一个与未来投资者和合作伙伴对话的工具，对优先考虑项目加以识别和选择，并指导城市发展，以实现可持续城市议程的原则。

模块⑦：邻里住区规划

邻里住区规划模块，包括邻里住区规划准备、详细数据收集与分析、邻里住区规划研讨会、邻里住区规划与设计、邻里住区项目与介入、邻里住区公众听证等6项活动。

邻里住区规划是根据战略发展规划编制的局部化城市发展规划。其侧重城市中心的特定地点，用于实施城市的战略性和催化式项目，或实施更详细的局部规划方案。侧重于城区扩展、更新或提高密度等介入式开发。该模块将产出可实施的详细规划方案，并提供精明的解决方案，把城市邻里住区或小规模地块的社会、经济和环境影响。

以上所列模块⑤-⑦属于第二阶段，即规划阶段。

模块⑧：计划与日程

计划与日程模块，包括项目优先性、项目日程计划及准备、项目日程计划研讨、项目可行性研究等4项活动。

计划与日程模块，旨在整合所有催化式或战略性项目的相关信息，并确定项目实施的最佳顺序，同时涵盖方法、技术开发、目标、效益、预算、融资机制和可行性研究。

模块⑨：土地管理

土地管理模块，包括土地管理和信息，以及土地权两项活动。

土地管理模块旨在评估和分析当前的土地使用监管和管理系统，涵盖地块、地权和权利所有者信息，以便城市规划得以实施。

模块⑩：财政融资促成因素

财政融资促成因素模块，包括融资机制和资本投资计划两项活动。

财政融资促成因素模块，旨在计算城市规划的运行成本及其对市政收入的影响，并确定具体催化式项目的融资机制，并确定其资金和资源筹集来源。

模块11：治理与法律促成因素

治理与法律促成因素模块，包括制度安排和国家和地区城市法律框架两项活动。
 

该模块旨在确立实施规划和项目所需的制度安排，例如组建新的团体、伙伴关系、委员会、董事会和机构。文件、协议和正式行政程序等，均应根据当地法律和行政要求实现制度化。还应确立一项计划，以管理实施战略发展规划、土地管理规划、部门规划或/和邻里住区规划及其项目所需的投资和资源。

模块12：行动计划

行动计划模块，包括城市行动计划研讨会和公众听证和行动计划呈现两项活动。

行动计划模块旨在审查并将第3阶段即运作阶段的所有组成部分整合到行动计划之中，这是规划实施的关键工具。

以上所列模块8-12属于第三阶段，即运作阶段。

模块13：实施机制

实施机制模块，包括项目管理、实施工作计划、资源调动和方案批准等4项活动。

该模块主要任务如下：确定实施规划项目所需的所有行动，例如与合作伙伴、部门、机构的协调以及具体任务；组织一次启动会议，以协调在空间上重叠或相邻的相关项目和倡议；确定工作计划，以对规划和项目实施的整个过程加以把控，包括实施步骤、阶段和项目里程碑；预测结果、支出和可能的风险，并为可能的问题准备备份方案并适时执行；提供财政和其他资源来确保项目的完成，从而最大限度地利用各机构现有和潜在的内部和外部资源；根据当地法律和行政要求，由政府主管部门批准该计划，可能涉及公众咨询、内部批准以及市政委员会或政府机构的批准。

模块14：问责制度

问责制度模块，包括监测与评价；倡导、反馈和学习机制；渐进提升等3项活动。

建立问责机制，确保规划过程和规划执行的可持续性，其中包括监测、评估以及规划和项目进展的报告机制。

以上所列模块13、14属于第四阶段，即实施阶段。

从联合国人居署发布的工具包文件来看，第一阶段和第二阶段中涵盖的模块和活动非常详尽充分，而第三和第四阶段中的模块内容有待进一步补充。

工具包提供了哪些工具？

前文所列框图中，大家应该注意到，第一和第二阶段各模块涵盖活动中，出现了“工具”（Tool）的字眼。对，工具包中提供了许多工具，这些工具都是在各模块之下的每项活动描述中以数字格式提供。

城市规划工具包中提供的工具。

,40类工具如下所列： 

此外，工具包中还附上联合国人居署的26个规划项目案例链接，以供参考。

人居署发布的“城市规划工具包”颇具意义，其最大价值莫过于：① 分阶段分模块重申城市规划的逻辑，遵循这样的规划流程，以确保任何城市规划都合乎逻辑；② 分阶段分模块分活动，纳入公众参与的途径和方式，为保证参与式城市规划的逐步实现提供了保障。

根据工具包文件最后的提示，联合国人居署计划发行包含中文在内的多语种工具包文件，正向全球招募译者。另一方面，在工具包文件涉及第三和第四阶段的模块和活动说明中，笔者发现存在若干段落描述不当和少许词汇错误，正好对应了工具包中所提示的：尚待补充和提升。本文权且抛砖引玉，期待不久之后，大家就可以阅读到中文版本的完整准确的工具包全文。