在中国谈公共财政，离不开《公共财政论纲》

重读《论纲》，体会良多

近日，张馨教授的《公共财政论纲》被列入 商务印书馆“中华当代学术著作辑要”再版（张馨：《公共财政论纲》，商务印书馆2022年版）。《论纲》是中国财政学者在探索中国式公共财政理论的一部重要著作，初版于1999年。新版到手，先睹为快。重读《论纲》，体会良多。

《公共财政论纲》，张馨 著，商务印书馆2022版。

《论纲》是一部回答公共财政基本框架如何构建这一时代之问的学术著作，是中国第一部围绕公共财政理论进行系统深入研究并提出中国式公共财政理论的著作，是一部对构建中国财政学作出重要贡献的力作。如今，《论纲》已经成为中国公共财政理论研究的经典著作。在中国谈公共财政，离不开《论纲》，这是事实，因为各种关于公共财政的特征概括多以《论纲》的表述为基础。

读公共财政的基本特征

在上世纪90年代，社会主义市场经济体制改革目标确立。毫无疑问，这要求相应的理论创新。社会主义政治经济学必须在社会主义市场经济背景下构建，财政理论也要摆脱传统计划经济的束缚，而与社会主义市场经济相适应。在社会主义市场经济提出之初，财政学界就对公共财政作了探索。这些探索总体上看更多是借鉴市场经济的做法。社会主义市场经济条件下的财政是什么样的？中国人民大学教授安体富和高培勇在《财贸经济》1993年第4期发表论文“社会主义市场经济体制与公共财政的构建”，对此作出了回答。但是，关于公共财政到底是什么，以及更为系统深入地探讨公共财政理论，相关研究一直较为缺乏。《论纲》填补了这方面的空白。

《论纲》分三编。第一编“基本特征”对公共财政理论研究的贡献是概括公共财政的基本特征，这种概括既具有一般性，又是中国式的。前者是探寻财政理论的一般规律，后者是为了解决中国问题，是在回答时代之问。有些在西方想当然的事，对于中国来说，却不见得如此。市场经济是舶来品，公共财政也是引进的，但社会主义市场经济是中国的创新，社会主义市场经济条件下构建公共财政也只能是中国的制度创新。理论必须能对实践的创新给出解释，理论必须能够进一步指导实践。

张馨教授系统归纳公共财政的基本特征，要追溯到发表于《经济学家》1997年第1期的“论公共财政”。那是一篇论文，篇幅有限，系统的阐述则是在《论纲》中完成的。《论纲》概括公共财政的四个基本特征，即弥补市场失效、“一视同仁”服务、非赢利性和法治化的财政。公共财政是为弥补市场失效而存在的；公共财政是为市场主体提供一视同仁的服务；公共财政具有非赢利性；公共财政是法治化的财政。

《论纲》对公共财政基本特征的概括高度抽象，并都给予了充分的论证。除了理论的解释之外，包括财政史和财政学说史在内的历史分析特征明显。市场经济先在西方兴起，三百多年之后，中国特色社会主义市场经济探索才开始，因此，对市场经济史的研究就非常重要。如果不了解西方，那么我们就很难了解市场经济。西方走过的市场经济之路，以及学术界对这样的道路的理论诠释，作为人类文明的共同财富部分，我们不能视而不见，东西文明必须互鉴。

《论纲》对市场失效的具体内容和范围，随着市场经济的发展的变化而扩大和加深，从历史的视角作了梳理，指出市场失效的本质没有变化，这就为公共财政是弥补市场失效的财政提供了强有力的支撑。

《论纲》关于公共财政为经济主体提供一视同仁的服务，对所有的市场活动公平对待的认识，很容易引发争议。《论纲》指出，《资本论》并没有否定等价交换，这解决了“一视同仁”的理论基础问题。《论纲》更进一步指出，在马克思那里，不仅不会得出否定公共财政论的结论，反而可以得出存在公共财政的结论。

《论纲》关于公共财政的非市场赢利性的有关阐述，不仅分析了公共财政的这一特征，还进一步结合“双元财政论”，比较公共财政与国有资本财政的差异，对国有资本财政的赢利性作了解释。《论纲》还介绍了“双元财政论”的提出与发展过程，读者在了解这一财政理论发展的历程的同时，可以进一步体会结合国情，进行财政理论创新的现实意义。

关于法治化财政，如今众人可能会想当然，但事实并非如此。《论纲》对为什么财政要走上法治化的道路，又应该如何走，从市场经济国家的实践角度作了解释。在此基础上，《论纲》指出，社会主义市场经济要求建设法治社会，政府行为需要法治化，这就要有对应的财政行为法治化和政府预算法治化。

读公共财政的理论概括

《论纲》第二编“理论概括”分别从公共财政类型、国家财政本质和公共财政职责三方面进行了阐述。关于公共财政类型，《论纲》重点分析“公共性”、公共需要与公共财政的关系、公共财政的形成，在此基础上阐述公共财政类型。在计划经济条件下，“公共性”一度不被重视，实际上，按照现在的话语，“公共性”与“人民性”是相通的，公共财政在这一意义上是人民的财政。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。公共需要与社会共同需要是相通的，公共需要实际上就是人民需要。财政的公共性并没有否定国家的阶级性、财政的阶级性。

关于国家财政本质，有必要多说几句。财政本质是传统中国财政理论的重要内容。传统财政学界甚至以对财政本质的认识不同，区分不同的财政学流派，财政本质理论在传统中国财政学中的地位可见一斑。在否定苏联的货币关系论中，中国形成了国家分配论以及其他财政学流派，国家分配论从1960年代起成为主流理论。因此，沿用财政本质理论的研究范式，需要对社会主义市场经济条件下的财政本质进行研究。

《论纲》走的是另一条路，区分“财政本质”和“财政类型”。“财政本质”回答“什么是财政”，适用所有类型的财政；“财政类型”回答特定时期或特定经济体制下财政模式问题，这样，“公共财政”概括的是市场经济条件下的“财政特殊”，不能代表所有时期的财政本质。

社会主义市场经济条件下的公共财政自然与西方不同，叶振鹏先生（1933-2022）和张馨教授1993年就一起探索双元财政理论（双元财政又称双元结构财政，之所以有这样的名称，是因为有人认为，双元财政的提法会导致财政被肢解，因此特意在“双元”后加上“结构”以示两种财政实际上是一体的）。他们的合著《双元结构财政——中国财政模式研究》（经济科学出版社1995年第一版，1999年第二版），将社会主义市场经济条件下的财政概括为双元财政。

所谓“双元财政”，是指社会主义市场经济体制下的财政统一体，由相对独立的公共财政与国有资产财政构成。从形式上，“国有资产（资本）财政” 与公有制经济直接对应，明显区别于西方财政。西方社会虽然也有国有资产，但基本上是非赢利的，或低利微利以至亏损，需要公共财政的财力补贴，只能属于公共财政的活动范围。后来，张馨教授还对“第三财政”进行深入的研究。

关于公共财政职责，《论纲》摆脱了传统中国财政理论的束缚。财政职能理论也是传统中国财政理论的重要组成部分，但关于这一理论的争议很大，甚至连什么是财政职能都有不同意见。《论纲》跳出争论，立足国情，直接以“职责”来说明“政府及公共财政在市场经济下应干什么”，概括了效率、公平和稳定三方面的职责。这同样不只是对市场经济国家的做法进行总结梳理，更重要的是每一方面的职责，都紧紧结合中国国情进行论证。

读公共财政学说简史

《论纲》第三编“公共财政学说简史”是极有特色的部分，内容包括公共财政论史、公共产品论史和公共财政学史。公共产品论是公共财政论的重要内容，所涉内容丰富，故独立成章。关于公共财政论史，《论纲》从西方最初的财政思想入手，介绍古希腊、古罗马、中世纪西欧的财政思想，阐述从家计财政到公共财政过渡时期的财政思想（包括15和16世纪的意大利、17和18世纪的英格兰、18世纪的法兰西的财政思想），再接着介绍1640年代至1880年代的公共财政论（包括亚当·斯密、萨伊、李嘉图、穆勒的财政论；罗雪尔、施泰因、瓦格纳等人的财政论；同期美国的财政论）

关于公共产品论史，《论纲》从公共产品论的思想渊源谈起，分析了在公共产品论形成中奥意学派的贡献、瑞典学者的贡献以及英国经济学家皮古的外溢性理论。奥意学派的公共产品论改变了只重视税收的公共财政论，推动了财政支出的经济分析。瑞典学派的贡献已经涉及财政决策机制问题。萨缪尔森在1950年代对公共产品的界定和对公共产品提供的一般均衡模型的贡献，以及阿罗等人对社会抉择理论的贡献，进一步发展了公共产品论。萨缪尔森1954年的论文“公共支出的纯理论”篇幅不到3页，却影响广泛，这再一次说明文章的生命力不一定要长篇幅，关键是思想。

关于公共财政学史的研究，《论纲》分三个阶段对公共财政学的发展作了概括，即1892年至1928年的英美公共财政学发展的早期阶段；1929年至1958年英美财政学发展的中期阶段；1959年至今的现代西方公共财政学发展的后期阶段。《论纲》对西方财政学结构体系的演变、西方财政学书名的变化、内容的演变进行了梳理。这些概括和梳理是在对丰富的英美财政学文献进行整理的基础上进行的。

从公共财政论史到公共产品论史，再到公共财政学史，我们可以深深地体会到理论发展从最初的思想和理论，再到理论的深化，最后达到理论的体系化并进而成为学科再不断深化的发展过程。

著作如何才能传世

《论纲》史论结合，广泛运用比较研究方法，资料翔实，重点突出，在对公共财政理论和实践发展史充分把握的基础上，构建了中国式公共财政理论。

《论纲》不同于一般一团和气的著作，而是充分展现了中国式公共财政理论形成中的一场又一场争论。“公共财政”一度被视为资本主义财政，如同市场经济被视为资本主义经济。社会主义市场经济给“公共财政”提供了新的用武之地，但这样的概念使用往往不会风平浪静，往往要经过一系列的争论。真理越辩越明，争论让真相大白。《论纲》展现了张馨教授与学界前辈许毅先生（1917-2010）的争论，也展现了与当年还是学术界中坚力量的郭庆旺教授、赵志耘教授以及叶子荣教授等人就公共财政问题进行争论的代表性成果。

张馨教授写作《论纲》时，我还在厦大跟随张老师读书，有幸经历了这部著作撰写和出版的前前后后。《论纲》是大部头，60万字，我记得真正的直接写作时间并不长。从此，我不怎么相信耗时短就不会有精品的说法。当然，张老师能在这么短的时间内成书，肯定与前期积累有密切关系。《财政·计划·市场——中西财政比较与借鉴》（中国财政经济出版社1993年版）和《比较财政学教程》（中国人民大学出版社1997年版），是最为重要的两部前期成果。《论纲》之所以能够成为社会主义公共财政理论的经典，正是靠着这样的学术积累。

一部著作要能传世，一定有它的灵魂，而这离不开作者的独立思考，对于复杂问题的思考，就更是如此。人云亦云，最终只会烟消云散，在各种书籍充斥市场的今天，就更是如此。在中国谈公共财政，离不开的一部理论著作就是《论纲》。

中国财政改革需要理论指导。财政的公共化与现代化，是一个问题的两个方面。中国式公共财政理论的探索，特别是“双元财政理论”的提出，对于中国财政现代化改革有着特殊的意义。从根本上看，财政改革必须建立在扎实深入的财政理论研究基础上。在比较借鉴中构建中国式公共财政理论，在史论结合中创建中国式公共财政理论，也让《论纲》在中国财政学术史上有着重要意义。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员、《财贸经济》《财经智库》副主编，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》等。）