大英帝国最后的机会——张伯伦与帝国联邦运动（下）

四、张伯伦的苦心：帝国联邦计划

当然，最先看到这点的，并不是张伯伦。

到十九世纪七八十年代以后，随着美、德的兴起与英国的相对衰落，许多有识者开始认识到帝国统一的需要。一方面是美国和德国的竞争压力，另一方面则是美国与德国作为新兴联邦国家的示范。

1869年，政治家查尔斯•迪尔克(Charles Dilke，1843—1911)出版《更大的不列颠》（Greater Britain）一书，大力宣扬帝国的统一。1883年，剑桥大学历史学教授约翰•西利（John Robert Seeley, 1834—1895）在其《英国的扩张》（The Expansion of England）一书中更指出：在美国做来毫不费力的事情，它英国也能够照办，那就是将彼此相距遥远的各个地区联结在一个联邦组织以内。“如果我们还要怀疑是否可能设想出任何一种制度，能把彼此相距如此辽远的一些社会单位联在一起，那么回忆一下美国的历史就正当其时了。他们既然已经解决了这个问题，为什么英国不能照样予以解决呢？”

在当时，英国兴起了所谓“帝国主义思潮”。知识分子著书立说，各界名流组织了“帝国联邦协会”（Imperial Federation League）。这个协会诞生于1884年，解散于1893年。英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴巴多斯、英属圭亚那都有它的分支，1894至1895年间短期担任英国首相的罗兹伯利（Lord Rosebery，1847—1929）是这个协会的一员，还担任过一段时间的协会副主席。

这种帝国主义的重心不在于开疆拓土，而是重塑帝国结构，让它更紧密，更正式：“严肃的帝国主义者首先要关心的是把分散在世界各地的不列颠民族再联合起来，而不是征服非洲的土地”，“在帝国主义者的各项纲领中，关键的问题是在英国及自治的各移民殖民地之间创建关系更加密切的联盟”。他们想达成的目标，用时人的话来说是：“（大英帝国应该是）在一个君主统治之下流淌着同样的血液的一系列自治民族之间更加紧密的有机联系。……从他们相互之间的关系来看，他们是讲民主的民族。”

那要怎么个民主法呢？帝国联邦协会的成员基本上有三种类型的方案。第一种，组织一个帝国事务顾问委员会，让一批高阶人士出来为帝国事务出谋划策（但其决议没有约束力）；第二种，让各殖民地向英国议会派出代表，使英国议会能够代表帝国利益；第三种，效仿美国，组织一个超越英国与各殖民地之上的联邦政府。无论是哪种方案，都要求放弃原先的自由放任与模糊政策，将一个“非正式”的帝国转型为“正式的”帝国，将那个由感情与利益集合起来的共同体转型为一个法理上的帝国。这些帝国主义者雄心勃勃，想要设计并创造一个全球政体（global polity）。

在各界人士的推动下，1887年，英国终于召开了第一次殖民地会议，商讨各殖民地之间的合作，这在事先被视为“迈向更重大事情的第一步”。首相索尔兹伯里勋爵（Lord Salisbury，1830—1903）在开幕词中隐隐约约提到制宪方案一词。一位与会者评论道：“我们总可以亲眼见到这种非正式的帝国会议……发展为一个协商机构，也许有一日会成为……一个立法机构。”这个可以说是帝国联邦运动的高潮。但事实证明，这些帝国主义者过分乐观了，在此次会议上，殖民地方面对政治联合和帝国共同防御问题并不感兴趣，帝国联邦人士备受挫折。

1895年，一位重量级人士加入了帝国联邦运动：张伯伦放弃更有利可图的职位，选择成为保守党内阁的殖民事务大臣。从那时起，他就一直在用尽全力推行帝国联邦计划。如果说他并不是一位原创的思想家，他肯定是一位更有行动力的实干家（也是英国重要政治家中唯一一位肯为该事业投入政治资本的人）。

1897年，借为维多利亚庆祝登基60周年的机会，他邀请十一个殖民地的领导人汇聚伦敦，召开了第二次殖民地会议。他提出，要在帝国内部建立一个咨商机构，这个咨商机构由各殖民地派出的德高望重之全权代表组成，负责提供“真正有效和有价值的建议”。以后这个咨商机构会逐渐发展成某种帝国议会。但各殖民地首脑对此并没有任何决议，而只是委婉地一般性表示，目前的帝国关系还是令人满意的。

张伯伦并未气馁，1902年各自治领总理来到伦敦参加国王爱德华（Edward VII，1841—1910）的加冕庆典,张伯伦借机召开了第三次殖民地会议。在会上他再次提出成立一个帝国议会，让各殖民地拥有对帝国政策的相应发言权。殖民地代表再次加以拒绝，只是承认殖民地会议为帝国的一个常设机构，每三年召开一次，讨论事关帝国利益的一切问题，而这对于加强帝国内部的政治联系当然是远远不够的。他们还建立了一个帝国防务委员会，但只具空文。

为什么各殖民地要拒绝张伯伦的提议？一个非常便利的回答就是各殖民地有自己独立的民族利益，只想要维持自己的政治自主权，早已离心离德。

但是这样的解释实在是太便利了一些。事实上，帝国联邦这个想法，并非不列颠人所独有，帝国联邦协会在加拿大、澳大利亚和新西兰诸殖民地都建立了分支机构，吸引了一大批本地的知名人士加入。在1887年的第一次殖民地会议上，有些殖民地已经公开表示了改革帝国政治结构的要求。比如，澳大利亚维多利亚殖民地的首脑抱怨道：“我们在帝国体系内却没有任何代表权……这种屈辱地位也为我们敏锐的觉察出来了。……殖民地利益的重要足可使我们……享有于必要时维护我们的权利的某些具体的手段。”另外一位代表则说：“我们希望此后殖民政策能被看作是帝国的政策。殖民地利益能被看作是和感觉得是帝国的利益。”

当时的殖民地人士也为帝国政制提出了若干方案，比如曾经担任新西兰殖民秘书和新西兰议员的威廉•吉斯伯恩（William Gisborne，1825—1898）提出：

（1）重组英国议会，让殖民地派出代表进入下院，封若干殖民地领导者为贵族，使其进入上院；（2）英国议会与殖民地议会要明晰权责划分，英国议会要有征税与拨款的权力，而一切未说明的权利则归地方；（3）英国议会中的代表名额今后如何在英国和殖民地之间进行分配，由改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意才能决定；（4）英国议会与各殖民地的权责划分由改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意才能生效，改动也要双方的共同同意；（5）英国议会对帝国各组成部分的征税比例需要得到改组后的英国议会和各殖民地议会共同同意，改动也要双方的共同同意。

我们还可以说，至少一部分殖民地人士是有帝国关注的。这种帝国关注在澳大利亚人身上体现的最为明显，他们既是澳大利亚利益的捍卫者，同时也是狂热的英帝国的支持者。英国的其他自治殖民地或多或少也都是这种态度（1911年，新西兰还在要求建立一个帝国防务理事会）。

五、宪法工程学失败

因此，与其说各殖民地对一个正式帝国不感兴趣，不如说发生了一场宪法工程学方面的失败。

具体而言，殖民地的帝国方案同英国政界（或者具体一点就是张伯伦）的方案是有差距的。在研究者看来，许多帝国联邦主义者并不“联邦”。从张伯伦的方案来看，他倾向的是上述第二种方案，即建立统一的帝国议会，按各地人口数选举帝国议会代表，各地方的原有议会（包括英国在内）将成为帝国议会的下属机关，只拥有有限的立法权。帝国的军事、法律、贸易与外交将统一起来。

换句话说，这不是一个联邦式的分权/隔离架构，而是一个合并/中央集权式的方案。在此方案中，由于英国在人口、财富与税基方面的优势，即使按照人口平等分配议席，殖民地的代表都只会构成帝国议会中的少数，从而让英国牢牢掌握该议会的领导权。

这里的另一处关节是，英国的政治结构中缺少对地方的特殊保护机制。众所周知，不列颠以不成文宪法著称，其一大特色就是议会主权的无限性以及宪法的软性（flexibility）。如英国法学家戴雪（Albert Venn Dicey，1835—1922）所指出的那样，英国议会“可以造法，亦可以毁法”。“基本法或宪法可被议会修改，一如通常法律，其组织与手续均同。”换句话说，英国议会自己不受制于其他任何法律，包括宪法本身。这样，英国随时可以被议会变易。

根据英国这一政治传统，中央议会主宰一切，它可以对一切立法，地方只能一体遵从，绝无讨价还价的余地。既没有成文宪法（也就没有宪法法院），也没有其他政制可以对议会稍加制约。各殖民地可能觉得：假如向议会派出代表，就等于说给不列颠开出了一张没有限额的空白支票。说到底，各殖民地真正需要的，不是“平等”，而是“特殊”。仅仅靠向英国国会派出代表，并不能给予殖民地这种特殊保护。

而且，张伯伦遭受到的是两面夹击，英国的政治人物普遍对张伯伦的计划不看好，认为它只是一个乌托邦空想。

一方面，这是出自于英国的国家政治传统。现在很多人认为传统英国是一个乡绅治国、地方自治的国度，这也不为错，但这只是讲出了英国政治的一个侧面（或者说潜规则）。在正式的宪政架构上面，英国一向是强调主权归一、上下一统的。以至于在十九世纪的时候，就有人说：“联邦原则并不扎根于不列颠的土壤之中。（我们）总是倾向于国家统一的。”1707年英格兰与苏格兰合并的时候，苏格兰并没有保留独立的议会。十九世纪末期，自由党人打算给予爱尔兰自治权的时候，张伯伦自己就坚决反对在爱尔兰设置独立的议会，认为英国议会与爱尔兰的地方议会不能同时并立。

另一方面，这也是英国保守主义思想传统所致。保守主义者对理性构建一个政治秩序并不置信。当时所盛行的辉格党政治文化通常包含以下特点：对剧烈变化的谨慎与怀疑、对成文宪法的不信任等。比如，反对帝国联邦计划最有力的思想家、那个时代著名的历史学家戈德文•史密斯(Goldwin Smith，1823—1910），就对宪法工程学不予置信，认为政治秩序一定是自然长成的。强行去构建一个大政治共同体只会适得其反。

第三个方面，是相当一部分人从帝国联邦中看不到什么好处。拿约翰•穆勒来说，他在1861年出版的《代议制政府》（Considerations on Representative Government）里面谈及英国与其属国之间的关系时便说：“不列颠没有它的殖民地也完全能行。”这指的是许多人相信，在英国的安全、贸易问题上，殖民地是个拖累。因此，建不建立一个更紧密正式的联盟，是无所谓的。

当然，还有一些关键的难题。比如说在帝国联邦中英国议会的地位问题：英国议会交出主权、降至地方议会的前景对很多人来说都是无法接受的。又比如爱尔兰问题：如果帝国联邦成立，爱尔兰究竟是联邦的一份子，还是继续从属于不列颠呢？鉴于当时英国人对爱尔兰的歧视，而当时的爱尔兰自治运动方兴未艾，很多人把帝国联邦计划看成是动摇爱尔兰局势的不稳定因素。

此外，还有相当一些人认为维持一个非正式帝国才是最好的选择，正式帝国不过是弄巧成拙罢了。比如戈德文•史密斯就对“人为的团结”和“自然的团结”做了区分，他认为，强求一个正式帝国只会带来“混乱、不幸和虚弱”。而现有的情况已经很好，“语言、文化、交流、历史、共通的习惯、体制和思考方式”足以保证帝国的统一，政治上的一统只是形式、外表与后果，不足为据。帝国联邦主义者是在强求一个“客迈拉”（chimera，希腊神话中狮头、羊身、蛇尾的吐火女怪），这么做只会将各地的利益冲突显性化，从而疏离而不是加强帝国。

在这些反对之下，帝国联邦运动就此停滞。但张伯伦并没有气馁，鉴于政治条件还不够成熟，他决定暂时搁下宪法工程学这块，先从旁入手釜底抽薪。他所想的是先从加强帝国内的经济联系着手，具体的实现方式就是在帝国内部建立一个类似德国那样的关税同盟，对外国产品征收同样的关税,而帝国内部产品则自由流通。由此方案产生了帝国关税改革运动。

但是，关税改革运动如同帝国联邦运动一样，有一些同样致命的缺陷。一方面，构建统一关税体系，英国本身在经济上其实是吃亏的，这是因为根据帝国关税同盟的原则，英国必须放弃自十九世纪四十年代所持的自由贸易政策，对外国进口食品和原材料征收关税。这种关税必将提高英国人的生活费用和生产成本，削弱英国与其他工业国家竞争的能力。在另一方面，虽然殖民地会由此增大母国市场的份额，但是殖民地的新兴工业就会处于英国的强力竞争之下。而且各个殖民地情况不一，张伯伦的计划并不能给每个殖民地同等好处（比如加拿大的木材，澳大利亚的羊毛都未被纳入计划之中）。

张伯伦自己是愿意算政治账而不算经济账的，他表示：“如果固守经济上迂腐陈旧的原则，我们将失去殖民地提供给我们的加紧联合的机会。”但无论是在英国本土的群众及政治家中，还是在殖民地人士里，他都缺乏支持者。张伯伦没有看到的是，虽然他是想向德国学习，但是英国与其殖民地之间的经济差异是要远远大于德国诸邦之间的。张伯伦的关税同盟方案同他的联邦方案一样，过于划一，过于理想化。事实上，关税同盟如果要获得成功，至少需要两个条件:其一，英国群众愿意为帝国牺牲英国的对外贸易；其二，英国对各殖民地给予各种贸易特惠，但反过来不要求殖民地做到这点。简言之，这样一个同盟必须建立一个倾斜的、歧视性的架构才能成功，帝国中心必须为了维持帝国而付出经济代价。这正是当时的英国群众所不愿意做的。

1906年，保守党在大选中惨败，张伯伦本人在7月中风，只能退出政治舞台，于是这个计划就此寿终正寝。张伯伦想要维持帝国的最后一丝希望破灭了。

六、“自由帝国”落幕

是的，帝国联邦与关税同盟的想法从某种程度上来说确实是理想化且脱离实际的。

英国的国情与政治习惯并不支持英国从“Great Britain”向“Greater Britain”转化。英国的自由放任与保守主义曾经让一个帝国得以兴起、成长，但也制约着它的成熟。这样，大英帝国，在其最终崩溃之前，都以“非正式帝国”的面目出现。这样一个非正式帝国，有它的低成本优势，但也有一个非常大的缺陷：它在很大程度上依靠英国为这个帝国提供保护与吸引力，因此极度依赖英国的繁荣，而一旦英国衰落，这么一个非正式帝国就难以为继。不像一个正式帝国，可以依赖正式制度作为国家的维系（虽然单靠制度本身也不足以维系一个国家），可以把帝国的重心分散在各个单元之上，从而规避风险。

从非正式帝国向正式帝国的转变，要有艰难的一跃，“需要英吉利保守的绅士风范，也需要法兰西浪漫的斗士手腕”；需要理性的构建，也需要原有的帝国中心愿意付出政治和经济代价，愿意忍受一定的反向歧视。将原有的属民提升为平等者并不足以保证他们的合作意愿，它们需要特殊待遇才能获得安全感，才能在一个内部单位大小不等的共同体内安身立命。不过，要说服原有的帝国中心同意这样的安排，恐怕需要在大众政治时代出现之前才行。美国从邦联转化为联邦，恐怕是精英政治时代才做得出来的事情。

张伯伦作为一个新时代的人物，虽然用他的激进主义往英国社会中注入了新的能量，但是他出现的时间实在是太晚了。假如他出现在政治舞台上的时间提前五十年，也许——仅仅是也许——还有机会挽救这个帝国。在十九世纪五六十年代，如果英国有一个张伯伦式的人物，向加拿大、澳大利亚、新西兰和其他自治殖民地提出一个一揽子方案，将责任制政府与帝国联盟打包提交给殖民地公众，是很有可能吸引到足够支持的。换句话说，建立合理区隔与聚合的政治安排最好同时提出。

让我们假想一下，假如张伯伦成功，大英帝国得以维系，这么一个帝国恐怕要比今日的美国更具“介入”心态（美国始终有种躲进小楼成一统的倾向，在对外政策上的手腕和眼光恐怕是不如英国这个老牌帝国主义国家的），对世界政治与历史的影响该多大啊！

张伯伦终究没有成功，“自由帝国”已成往事。（完）