桑吉号事故再反思③｜中国离一套完善的溢油应急机制还有多远

【写在前面】

北京时间1月6日20时许，隶属伊朗光辉海运有限公司的巴拿马籍油船“桑吉”号与香港籍货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160海里处相撞，导致“桑吉”号起火。事故发生时， “桑吉”号装载11.13万吨凝析油与千余吨船用燃油。交通部动用大量资源进行应急救援，但由于凝析油的持续挥发性与易燃易爆性，救援相对困难。持续燃烧8天后，“桑吉”号于1月14日突然发生爆炸，剧烈燃烧后于当日16时45分沉没，”桑吉”号上船员全部遇难。“桑吉”号沉没之后，其泄漏的油品依然漂浮在海面，根据交通部截至1月22日的消息，现场累计出动海事执法船、专业救助船、海警船、清污船等共计71艘次开展清污工作，累计清污面积107.2平方海里。

“桑吉”号的相撞与沉没是一例非常明显的由航运造成的事故，亦是世界航运史上首例油船载运“凝析油”被撞失火的事故，为中国的海上溢油应急能力敲响了警钟。

2017年，中国首次超越美国成为全球最大的原油进口国。中国海关总署数据显示，2017年全年中国原油进口量为4.2亿吨，同比增长10.1%。中国原油进口很大一部分要靠海上船舶运输，大型油轮繁忙穿梭于各大港口。假设航运技术（船舶构造、导航技术、管理理念、法律法规等）在近些年来没有大的变化，那么航运给中国带来的溢油应急的风险注定在逐渐加大。

中国的海上船舶溢油事故应急处理体系与庞大的进口量是否匹配？一旦事故发生，依靠什么样的机制进行应急、谁来应急？国际溢油应急行业提供了哪些有益经验、中国在应急指挥体系上还有哪些尚待弥补的空缺？2010年，美国墨西哥湾“深水地平线”石油钻井平台发生爆炸及灾难性的溢油事故，若遇到类似事故，中国能否从容应对？

上述问题，离我们并不遥远。在此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）特邀曾在全球最大的由石油业界成立的应急单位“溢油应急有限公司”(Oil Spill Response Limited,OSRL)担任溢油应急专家的张兆譞为我们撰文介绍国际溢油应急行业的发展史、中国溢油应急的基本状况，并对比国际上一些最佳实践提出部分值得进一步提升的建议。在OSRL履职期间，作者参与过大量溢油应急项目，包括为突发溢油事件现场应急制定解决方案、 为国际石油公司、国家石油公司以及政府提供应急培训等等，积累了大量咨询、培训以及现场处置经验。目前，作者在新加坡创立SRM Advisory咨询培训公司，专门面向中国国内提供溢油应急与事故管理方面的咨询与培训。

上一章中，作者分析了中国的溢油应急能力的完备性与现存问题。溢油应急行业“养兵千日，用兵一时”的特点决定了其本身并不是一个盈利性行业。在本章中，作者从个人经历出发，着重强调了编写实用可行的溢油应急预案、应急资源有机整合、应急基地与设备库的运营及应急人员专业化培训的重要性。

1.需要进一步提高应急预案的实用性

在过去参与的溢油应急工作中，笔者接触过大量的国内外政府与企业的应急预案。国内外的应急预案，要求上有一定的差别。

从预案的实用性来讲，国内部分预案与埃克森美孚、壳牌这样国际大型能源公司的相对成熟的应急预案比，还有一定差距。这致使很多国际大型能源公司在中国作业时，常常要准备两份应急预案：一份为了满足中国政府法律法规要求，一份要满足其母公司的苛刻要求。其实，编写一部溢油应急预案的过程（ Contingency Planning ），就是溢油应急规划的主体，也是一个机构或单位了解与完善自己溢油应急能力的过程，其过程的意义大于结果。而中国某些应急预案的编写为了应付法律法规要求，形式大于过程，而把其中不断了解完善应急能力的重要过程淡化了，同时预案本身也就一定程度丧失了实用性，成为了纸上谈兵。

那么如何编写一部实用可行的溢油应急预案呢？在国际石油工业环境保护协会(IPIECA)与国际石油与天然气生产协会（IOGP）在联合工业项目(Joint Industry Project - JIP)的行业最佳实践《海上溢油应急规划最佳实践》（Contingency Planning for Oil Spills on Water）中有相对清楚的阐述。其涉及确定预案范围、了解法律法规框架、与利益相关者沟通、溢油应急风险分析与情景构建、溢油应急战略选择、分级确定溢油应急能力、准备相关资料、编写溢油应急预案、预案实施（培训与演习）以及不断审阅与更新预案等一个完整的过程。只有通过这些步骤形成的溢油应急预案才在真正应急的时候具有良好的指导性与实用性，也才能够更有效的提高整个应急团队的应急效率。同时，溢油应急计划应包含一系列的核心要素，以保证在应急的初期能够为应急管理团队提供全面而有效的信息，这一部分在JIP的最佳实践中也有阐述。

2.应急资源需要按区域进行有机整合

如上文提到的，在大连溢油事故发生之后，中央政府、中央企业以及地方力量从不同层面建立了大量的溢油应急设备库。在应对海上重大溢油应急的时候，常常需要同时动用这些来自不同机构与单位的应急资源。因而按区域将应急资源进行有机整合就显得尤为重要。

在按区域整合配备资源时，要注意以下几点问题：1） 应急资源不只是设备库和船只，广义的资源包括应急使用的设备、人员以及对应的后勤支持。如果缺乏操作人员与后勤支持，就无法发挥设备的作用。2）大型溢油应急一定会动用中央政府、石油企业、地方力量乃至私人承包商、志愿者等资源，而这些资源，必须是一个互补性的有机结合，而不是完全进行数量上的叠加。

举个例子，一个石油企业会根据自己的风险配备相匹配的应急资源（例如应急船、围油栏与收油器），而此地的中央政府资源和地方资源，最好是跟这个企业的应急资源有互补性（例如飞机和消油剂），这样才能够保证所有资源整合成一个综合的应急实力。3）所有应急资源都应该有良好的维护和运营，以保证应急时这些资源是可用的（关于这点，在展开下一个问题时会追加说明）。4）必须在事故发生之前就建立这些资源的调动机制，确认资源调动流程，以保证实际应急时资源的调动速度。

在应急资源的分配布局上， IPIECA和IOGP在联合工业项目中推出的《分级准备与响应的行业最佳实践》（Tiered Preparedness and Response）中给出了一个石油天然气行业最新提出的方法论：

分级防备与响应原理，图片来自JIP行业最佳实践

在上图中，IPIECA列出了国际溢油应急行业应对溢油应急所有的方法（顺时针）：

•溢油源的控制（Source Control）

•侦查、模拟、可视化（Surveillance, Monitoring and Visualization）

•海面消油剂的喷洒（Offshore Surface Dispersant）

•海下消油剂的喷洒（Offshore Subsea Dispersant）

•现场焚烧（In-situ Controlled Burning）

•海面围控与回收（At-sea Containment and Recovery）

•敏感地区的保护（Protection of Sensitive resources）

•海岸线与内陆的侦查评估（Shoreline and Inland Assessment - SCAT）

•海岸线的清理 （Shoreline Clean-up）

•内陆溢油应急（Inland Response）

•受油污染野生动物的救治（Oiled Wildlife Response）

•溢油垃圾的管理（Waste Management）

•利益相关者的沟通（Stakeholder Engagement and Communication）

•经济损失评估与赔偿（Economic Assessment and Compensation）

•自然生态影响与评估（Environmental Impact Assessment）

在列出了这15个处置应对溢油事故的方法后，IPIECA进一步提出对于每一种应急处置的方法，都要有对应的应急资源准备（应急资源包括人员、设备和后勤支持）以实现这些方法。图中由内而外的三种颜色代表了每一种处置方法的一级/二级/三级应急资源分部。其中，一级资源代表现场储存的应急资源（现场资源）；二级资源代表了临近区域或国内的应急资源（临近资源）；三级资源代表了可以跨国调用或借助的国际应急资源（国际资源）。

这些应急处置方法的三个级别的应急资源加在一起应该对应该政府或者企业面临的溢油应急风险。同时，圆圈中心的IMS指的是事故指挥系统（Incident Management System），这就代表了这些资源应该在一个统一的应急指挥系统下协作应急。在这就是石油天然气行业最新推出的“分级防备与响应原理”。

了解这个原理之后，我们反观交通部提出的《国家重大海上溢油应急规划（2015-2020年）》中对于应急设备的要求，主要侧重的是海上溢油清除（对应上图中海面围控与回收）、岸线溢油清除（对应上图中海岸线的清理）以及溢油应急回收物的陆上接收处置（对应上图中溢油垃圾的管理）三部分。一些非常规的应急方法，例如海底井喷的控制与封堵、海上与海下消油剂的喷洒、受污染野生动物的救助等还没有被正式提及。尤其是在海下井喷这样的大型溢油事故发生的时候，井口的控制封堵、海下溢油的回收、海上溢油的焚烧、以及海上海下消油剂的喷洒这样的技术是非常关键的，这些技术有时甚至比传统的海上溢油的围控与回收（围油栏和收油器）更加重要，所以中国在这一方面的资源配备上，还需要进一步深化，否则很难应对海下井喷这样的大型溢油事故。

3.应急基地与设备库的运营模式需要探索

上文在解释《国家重大海上溢油应急规划（2015-2020年）》中提到过很多建立溢油应急设备库的内容。但是一个设备库要形成有效的应急能力，并不是买一堆设备储存在仓库里那么简单。为了保证溢油事故发生时能够顺利使用这些设备进行应急作业，一个设备库应该配备对应的操作与维护人员，建立完善的设备维护计划并提供设备调用的物流支持。这就意味着设备库的维护与运营需要投入相应的人力与资金。而溢油应急行业“养兵千日，用兵一时”的特点决定了其本身并不是一个盈利性行业。因而应急基地与设备库的运营模式，向来是溢油应急行业需要解决的大问题。

目前的中国，政府设备库（以交通部下属各海事局的设备库为主）的维护与运营经费依赖于政府的财政预算，而中央企业（以三桶油为代表的石油企业）的设备库有些靠企业预算支持，有些兼具一定盈利能力。而地方乃至私营的设备库，在没有预算支持的情况下，很可能面临缺乏维护与运营的危险。因此，虽然中国建设了大量的设备库，并不代表这些设备库都处于可用状态。

笔者的前雇主“溢油应急有限公司”（Oil Spill Response Limited - OSRL）是行业界成立的世界最大溢油应急三级公司。该公司成立于1985年，其成立后的30多年里为整个石油行业处理过400多次溢油。它的运营方式就是值得国内借鉴的。

由于溢油应急是针对突发性事件，单个石油公司独立运营一个大型溢油应急单位从财政上是非常不划算的，从而导致石油行业的各大巨头联合成立了OSRL,并每年根据预算，由各大会员提供会员费以支撑OSRL的运营，同时OSRL以其强大的综合实力在全球范围内为这些公司提供溢油应急支持（人员、设备、后勤）以及溢油防备（包括咨询与培训）方面的服务。

截至目前，OSRL拥有埃克森美孚、壳牌、雪弗龙、康菲、英国石油、埃尼、中海油等大型股东会员40余个，其他协议会员100多个，其会员范围涵盖了世界70%以上的大型油企，并以这些石油巨头的会员费为支撑建立了英国南安普顿、亚洲新加坡、中东巴林、美国罗德岱堡四大应急基地以及多个设备库。拥有覆盖全球的大量专业应急队员、溢油应急设备、以及后勤支持。其应急力量除了大量传统溢油应急设备（各种围油栏与收油器以及吸附材料）以外，还包括海下井喷的井控封堵系统、5000立方米的消油剂储存以及专门用于溢油设备运输与消油剂喷洒的一架C-130大力神运输机和一架波音727。这样多的应急资源，如果没有一个良好的会员机制，单凭一家石油公司是无法维护与运营的。

OSRL新加坡基地C-130大力神运输机装载消油剂过程，本文作者供图

4.需要进一步规范化专业应急人员的培训

由于溢油应急行业的高度专业化，中国必须培养相应的溢油应急专业人员，才能保证事故发生时应急作业的快速有效。大型溢油应急时责任分工非常重要，需要对应的管理人员、指挥人员与作业人员在不同的岗位工作，因此每个层级与职位的培养都有不同的要求。中国在培训溢油应急人员时，须注意培训的层次性、系统性、专业性和规范性。

层次性，代表不同层级的应急人员，应该有适合其岗位的不同培训。就溢油应急培训而言，笔者已经提到过国际海事组织（IMO）在《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC90）中对于应急三个层面的人员队伍的划分：行政支持与管理人员、应急指挥人员与现场监督、现场作业人员。上一章已经提过这三部分应急人员应该对应的培训内容，不再赘述。

系统性，代表了应急人员应该有系统而全面的应急知识。举个例子，应急指挥人员，除了溢油应急培训，还应该有应急指挥培训、媒体应对培训、安全管理培训等。现场作业人员，除了溢油应急实操培训，还应该有作业安全培训、劳保用品使用培训、化学品应对培训等，以保证其在所在职位能够安全有效地完成分配的任务。

专业性，代表了应急人员应该接受针对其职能的专业化培训。除了国际海事组织指定的OPRC一级、二级与三级溢油应急培训之外，国际上还有很多与溢油应急相关的专业培训在国内还没有普及，常见的有溢油漂移软件使用培训、海岸线侦查清理技巧（Shoreline Clean-up Assessment Technique - SCAT）培训、空中侦查（Aerial Surveillance）培训、极地与冰上溢油应急培训、内陆溢油应急培训等等。

规范性，这需要国家将政府与企业所需要的培训进一步规范。例如，是否需要国际海事组织认证的溢油应急培训？培训内容应该符合哪些大纲？每一地区的政府或企业需要培养一个拥有什么资质的应急团队？哪些应急岗位需要实操培训哪些需要理论培训？这类培训每过几年应该复培一次？等等。只有规范化了这些内容，我们才能保证中国能够通过一个时期组建一个质量过硬的溢油应急团队。

OSRL新加坡基地大型章鱼式收油器布放演习，本文作者供图

5.需要建立完善的应急指挥体系

应急指挥体系是一个比较复杂课题。这个课题高于溢油应急本身，直接面对的是中国的综合应急能力。遗憾的是，中国在应急指挥体系方面，还有很多空缺需要弥补。

至今为止，全国还没有一个统一的应急系统能够提供一个机制或者方法论来指导各地方以及企业的应急。而“国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度”，一是还未成熟，二是不能解决溢油以外其他的重大事故应急。2015年8.12天津滨海新区爆炸（又称塘沽大爆炸）的悲剧，也暴露了缺乏良好的应急体系所带来的一些问题。

为了引导大家的思考，下文举一个美国建立国家事故管理系统（NIMS - National Incident Management System）的例子，帮助大家建立国家级应急系统的初步理解。

早于1970年美国加州发生了历史上第二大森林火灾，持续时间13天，波及2000多平方公里，16人身亡，烧毁大量房屋，数万人无家可归，在加州造成很大的生命财产损失。当时的应急涉及多个消防和林业部门，由于没有统一的应急系统协调这些应急单位，造成应急非常混乱，暴露了很多大型应急常出现的问题。事后，南加州7家单位联合组成南加州重大紧急事故火灾抢救资源体系（FIRESCOPE），并由这个组织发展出了多组织协调系统（MACS）和事故指挥系统（ICS）以方便多家单位的联合应急。

然而，除了森林大火之外，美国还常出现溢油事故、恐怖袭击、飓风过境等大型事故。1989年Exxon Valdez号油轮在阿拉斯加威廉王子湾搁浅后，美国政府发现溢油应急会遇到和1970年加州大火相似的问题。2001年，惊动全球的“9·11”恐怖袭击事件发生了，致使美国政府于2002年组建了国土安全部（DHS）以保证美国国家和人民的安全，并在2003年将联邦应急管理局（FEMA）纳入其直属单位专门负责应急。2004年，国土安全部成立了美国国家事故管理系统（NIMS），其本质就是从资源管理、指挥与协调、通讯与信息管理三大方面指导联邦政府、州政府以及大型企业如何在灾难发生时进行应急指挥。之前消防部门发展出的多组织协调系统（MACS）和事故指挥系统（ICS）也就成为了国家事故管理系统的核心内容之一。

正因为有了这些工作的基础，才能保证在2010年墨西哥湾Deepwater Horizon号溢油事故中，美国联邦政府、州政府、英国石油公司（BP）能够联合指挥跨越了5个州的庞大应急团队（48000多人、7000多艘船、20多架飞机）昼夜不停进行应急作业，并同时保证应急时的安全、高速与有效。

中国的应急指挥目前还在不断完善阶段，如何从传统应急的“最大职位领导个人指挥”过渡为类似于美国那样带有责任分工的系统化应急指挥，并不断减少应急环节中的不确定性，还需要很多思考与探索。美国国家事故管理系统（NIMS）和事故指挥系统（ICS）这样的良好实践，对中国的应急是有一定借鉴意义的。

1970年美国加州森林火灾，图片来自网络

6.需要进一步提高应急演习的质量

应急演习，是为检验应急计划的有效性、应急准备的完善性、应急响应能力的适应性和应急人员的协同性而进行的一种模拟应急响应的实践活动。主要目的是为了发现应急环节中的问题与漏洞并解决这些问题。应急演习对整个应急能力的提升有着非常重要的作用。之所以在最后提到演习，是因为演习一般会涉及到前文提到的所有因素：溢油应急演习的设计与执行设计到溢油应急预案、溢油应急资源（设备与人员）、以及应急系统等，也是检验这些因素是否完备的重要指标。上文提到过，常见的溢油应急演习有如下几种：

1)事故通报与信息沟通演习：检验事故通报流程与信息沟通

2)应急指挥桌面推演：检验应急指挥责任分工与决策流程

3)设备动员与布放演习：检验设备动员与不放能力以及资源调动能力

4)大型模拟综合演练：包含以上各部分因素

中国现有的溢油应急演习一般多以第一种和第三种为主。目前最常见的事故通报与信息沟通演习是以视频会议为主体的，因而中国政府与企业的各大应急指挥中心都有大屏幕与硬件设施服务于这些视频会议。中国的现场设备动员与布放演习也非常成熟，在海上演习时飞机、船舶、设备都能及时到位，充分体现了中国强大的资源调动能力。

然而，目前演习的薄弱点在于第二种与第四种演习，也就是桌面推演与大型模拟综合演练。桌面演练检验的是应急指挥与决策的过程，通常只给应急指挥团队一个场景，让应急指挥团队在无脚本的情况下自由发挥，持续时间可以从几个小时持续到几天不等。这类演习的成功是需要一个应急决策的方法论（俗称应急系统，类比美国事故指挥系统ICS）来指导应急指挥团队如何责任分工、各司其职并按照一个固有的决策逻辑过程制定应急方案的。正因为中国的应急缺少统一与系统的方法论作为指导，使得很多桌面推演相对形式化，甚至是按照已经写好的脚本一步步表演，这就使得其失去了本身的意义。也正因为这个原因，中国大型模拟综合演练，也往往淡化了决策过程，而更注重于资源的动员与设备的布放。因此，我们除了要不断在预案、资源整合、设备库维护和人员培训等方面加强工作外，还要更深一步思考使用什么样的应急系统作为方法论，以指导应急指挥团队在溢油演习时的决策。

美国事故指挥系统ICS培训演习，图片来自网络

总结

本文以“桑吉”号的相撞与沉没为引子，希望引发更深层次的关于中国溢油应急能力的完备性与潜在问题。现在回到文章开头抛出的问题：如果真有一艘“桑吉”号同等吨位的装载重质油的油轮沉没溢油了，中国是否有能力应对呢？我觉得是可以，毕竟中国过去几年的溢油应急实力有了突飞猛进的发展，但过程仍会非常艰难，毕竟我们的应急实力并不完备，还有以上提出的很多短板。

如果我们再把船舶事故更换成美国墨西哥湾Deepwater Horizon号那样的海底井喷事故的话，我们是否能够从容应对呢？这个问题值得大家再作进一步思考。所以中国在溢油应急的能力建设方面，千万不能满足于现状。我们需要政府与企业不断沟通，国内与国际石油行业界不断交流，国家不断完善溢油应急综合能力，才能保证在下一次的大型溢油事故应急中，将事故带来的有关生命安全、生态环境、人文经济、乃至行业声誉等方面的影响控制在最小。