绿会法工委就《国家公园法（草案）》（征求意见稿）提出多条修改建议

国家林业和草原局就《国家公园法（草案）》（征求意见稿）向社会公开征求建议。中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会（简称“绿会法工委”）对此高度重视，并于2022年9月14日，与中国政法大学法学院联合主办了“国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会”。来自高校和科研院所的专家、国家公园和自然保护区的代表，以及绿会保护地主任代表等与会嘉宾，就目前我国国家公园建设实践、存在问题和困惑等情况，对国家公园法立法草案提出了诸多建设性的意见。

绿会法工委将专家、学者、代表们的意见收集、整理、汇总，就《国家公园法（草案）》（征求意见稿）提出了六项总体建议和二十二条具体修改建议。并已将书面建议邮寄至国家林草局。

现将修改意见分享如下：

一、总体建议

（一）应明确国家公园、自然保护区以及自然公园之间的关系。

关于空间规划和管控方面，应处理好国家公园、自然保护区（风景名胜区、森林公园、地质公园、水库公园、海洋公园等）以及自然公园之间的关系。建议考虑制定自然保护地法，将国家公园纳入其中。国家公园的起点是自然保护区，在新的保护地体系下，对于边界重叠、交错的区域如何去管理，应该适应哪一个管理办法是今后值得注意的。

（二）对国家公园的定位，性质应当明确。

从社会公众角度来看，国家公园有强烈的公益属性，体现出国家的全投入，世界各国的国家公园的工作人员基本都是财政供养，如果还要让他们去考虑生存和自我发展的议题，可能会带来一些负面影响。对此，建议一是把国家公园的工作人员纳入财政供养管理体制或是把国家公园划为财政全额拨款的事业单位。二是在国家公园内，对有关合理合法的开发活动，可实行特许经营许可制度，有关收入全部上缴财政；国家公园管理机构只负责监管，不得参与经营活动。

（三）在保护与利用的关系方面需要进一步厘清。

处理好保护与开发的关系，要保护地方的长远发展和当地居民的利益。在国家公园法的第27条、28条以保护为基础的利用，但是利用是规范的利用？审批利用？还是什么程度的利用规定不清楚，一旦实施就造成在实践当中没法监管。所谓的保护，最终可能成了大利用。保护与开发是一对孪生兄弟，矛盾长期存在，始终没有解决好，这是长期以来粗放管理遗留的问题，影响重大。一是面积划分过大，从一开始就种下保护与开发相互矛盾的种子；二是边界划分过于粗放，保护地保护分级缺失（如保护区标准：中国按生态类型划分，国际是按保护级别划分）；三是保护区性质不清。其结果一方面影响了地方的长远发展，另一方面侵害了原住民的合法利益。

（四）与有关法律的衔接不足，需要协调。

关于生物多样性或者生态系统的保护方面的法律有《森林法》、《湿地保护法》、《生物安全法》等，以及正在修改的《野生动物保护法》、正在制定的《环境法典》等，《草案》和这些法律之间的衔接，有待协调，否则，将来《草案》一旦实施，可能会出现与多部法律实施上的冲突或矛盾。

（五）部门立法的痕迹太过明显，对于分工负责、权责清晰的规定明显不足。

《草案》第三章中对于国家公园管理机构的管理职能规定的还不够明确、具体、体系化。建议细化规定国家公园管理机构的主要职能及具体管理制度。对生态环境部来讲，它有一项法定的职责就是统一负责生态环境监督执法。但是在《草案》中都归国家林草局所有，这跟生态环境部的三定，中央的政策精神是不一致的。而且，实践当中也会造成林草部门负责国家公园的审批，同时还负责管理执法，既当裁判员又兼运动员，会引发很多问题。这里实际上还涉及自然资源部门以及生态环境部门的监管职能，这里的监管有什么样的区别并未明确。另外，建议建立第三方监督评价体系，一是客观评估；二是客观监督。对监管推诿扯皮的、不作为、乱作为的有关人员要依法追责，对边界划分不合理、不科学的也要追责。并且在此处还应当继续充实信息公开和鼓励公众参与的内容。

（六）司法保护的规定严重不足。

建议增加公益诉讼的内容，增加环保社会组织的作用。在《草案》中，行政与民事的衔接、行政与刑事的衔接、民事和刑事的衔接等基本上没有相关的规定，缺失是比较严重的。花大力气制定的《草案》，不仅仅要为我们的行政管理部门提供执法和管理的依据，更要为已经设立的环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度、甚至环境公益诉讼中的环境行政的公益诉讼制度都要提供抓手和调控的依据。否则，《草案》通过之后可能会带来只落实管、只落实行政执法，但损害担责是一句空话。这跟环境保护法的损害担责原则是完全相悖的。

二、具体建议

见链接：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxOTExMzM4Mg==&mid=2649704788&idx=4&sn=270b4b9eb676e1ee3e7d1eca61b5d47e&chksm=83d01d9db4a7948beb671224e30eb5254e12d918986d377f6cafe2da12758880151e4ead88d8&token=1498096720&lang=zh_CN#rd

文/Yang 审/绿宣 编/angel