非洲债务问题严重吗？

非洲债务严重吗？

编译：尧山

来源：《非洲报告》，2022年6月

导读：新冠疫情危机对经济的影响重新引发了人们对非洲国家债务的担忧。这种担忧有道理吗?《非洲报告》网站今年6月中旬连续刊发5篇系列文章，对这一问题展开探讨。

01

我们应该停止对非洲债务大惊小怪吗？

图源：theafricareport

非洲债务，经常作为一种负担出现，每当人们认为终于征服它时，它又表现出令人烦恼的倾向，就像回旋镖一样重新回到人们的视野。尽管人们认为非洲债务问题或多或少得到了控制，但在过去两年中，这一问题又再次成为辩论的焦点。这主要是由于新冠疫情危机以及非洲大陆国家突然发现自身面临的经济和社会紧急情况。

最近几天，国际市场利率上升加剧了人们的担忧，特别是在欧洲和美国，许多非洲国家一直在那里调动获取资源。应该指出的是，在2021年，为应对新冠疫情的后果而向西方经济体大规模注入流动性，使得借贷“几乎免费”。

一个痛苦而无穷无尽的故事

债务和非洲有着漫长而痛苦的历史，包括20世纪八、九十年代的结构调整计划、以及2000年代以来为负债沉重的穷国制定的计划。

到了今天，我们谈的则是暂停偿债倡议（DSSI）和G20通过的“债务处理共同框架”，但很明显，这些倡议的成果并不均衡。

必须停止对非洲债务大惊小怪

我们对债务的担忧是不是太多了？非洲人在财务管理方面没有取得进步吗？贝宁前总理、现投资银行家莱昂内尔·津苏说:“我们必须停止对非洲债务大惊小怪。”2016年9月，津苏在接受《青年非洲》（Jeune Afrique）采访时表示，非洲大陆“负债并不严重”。尽管一些经济体确实陷入困境，但并不是大多数，整体形势远没有看上去那么具有灾难性。

02

非洲真的陷入债务危机吗？

图源：theafricareport

自新冠疫情暴发以来，面临债务危机风险的非洲国家数量增加了一倍，但只有3个国家选择了债务重组。与此同时，欧洲债券的发行仍在继续。这是一个新的成熟的标志吗?

3月22日，巴黎。由富兰克林律师事务所组织的这场关于低收入国家(尤其是非洲国家)主权债务重新谈判的辩论热闹非凡。米歇尔·萨潘和莱昂内尔·津苏之间的观点分歧显而易见。法国经济和财政部长米歇尔·萨潘对这些国家恢复偿债感到担忧，因为这些国家无力维持其债务。他说，“我们正处于关键时刻，必须做出决定，以避免不可挽回的损失。”

莱昂内尔·津苏在2015年至2016年担任贝宁总理，现在是南桥投资银行（SouthBridge）的管理合伙人。他的观点没有那么危言耸听，他不断重复非洲人基于过去的经验，在管理公共债务方面取得了进展。“现在有更多的资源调动机会，他们却被描述为形势在恶化。然而，市场正在发挥作用，在这种新的动态中有很多值得令人高兴的地方。”

自2021年12月暂停偿债倡议（DSSI）以来，人们的担忧不断增加。这一机制是2020年5月为应对新冠疫情危机而设立的一项紧急措施，但并未取得预期的成功。它确实吸引了许多国家(约30个国家)，但涉及的金额没有达到预期的规模(双边债权人为50亿美元)。这同样适用于G20在DSSI之后制定的“债务处理共同框架”，该框架旨在帮助负债过高的国家重组债务，但只有3个国家提出了要求(乍得、赞比亚和埃塞俄比亚)。这是否标志着非洲国家在管理主权债务方面已经成熟？债务问题在非洲仍然重要吗？

私人债权人的重要性日益增加

渣打银行公共部门与发展组织董事总经理凯瑟琳•布维耶•德伊瓦尔表示，过去20年，低收入国家的债务确实大幅增加。国际货币基金组织（IMF）去年12月发布的一份报告估计，如果这些国家没有过度负债的话，那么，其中60%现在处于债务危机的高风险之中，而在2015年，只有30%的国家处于这种情况。同样，放贷机构的性质也发生了变化。

现为富兰克林银行高级顾问的萨潘表示，“私人债权人的数量比2015年多得多，现在与多边和双边债权人同等重要。而在公共银行中已成为非洲主要债权人的中国，则没有同样的透明度做法。”这意味着面临隐性债务情况的风险甚至更高，莫桑比克就是这种情况。

尽管如此，“发展中国家的债务状况发生了显著变化”，银行家布维耶•德伊瓦尔说,“在过去十年，所用工具的性质发生了变化，货币多样化了。”传统上，新兴国家发行的主权债券以美元计价。如今，这些发行者借入了欧元。在某些主权国家发行债券的过程中，无论是保证金（息差）还是到期日，这些条款也有所改善。货币对冲工具也得到了发展。

“我们的大陆并不比经合组织国家更糟糕”

以塞内加尔为例，2009年它的借款期限是7年，现在是30年。再如布基纳法索，尽管1月政变后政府发生了变化，但该国仍继续在地区市场上发行债券。在2月底乌克兰危机爆发之初，尼日利亚重新开放了欧洲债券市场以筹集12.5亿美元。安哥拉随后发行了17.5亿美元的欧元债券，超额认购略低于前一阶段。至于科特迪瓦，据《非洲商业+》4月份报道，它最终放弃了发行新的欧元债券，更愿意面向地区市场。

撒哈拉以南非洲国家GDP显著增加

另一个显著的发展是，各国正在借款以满足其发展需要和为现有债务再融资，这种机制延长了债务的平均到期日。布维耶·德伊瓦尔表示，“如果一个国家能够在国际资本市场上借入30年期的债务——就像一些撒哈拉以南非洲国家所做的那样——那么它就会从容地重新配置其债务:用30年期的债务偿还10年、12年或15年发行的债务。因此，我们看到主权发行人的情况有所改善”。非洲大陆出现了三类国家:处于困境的国家、能够进入资本市场的国家、以及渴望进入资本市场的国家。从总体情况看，与通常相比会有一些细微差别，风险也更小。

债务存量的增加是一个积极的信号，而不是病态的表现

在新冠疫情危机爆发前的15年里，撒哈拉以南非洲国家的GDP平均增长了7%-8%。在一些国家，一种新的GDP计算方法（重新计算基数）更是带来了惊人的增长，如尼日利亚(2014年+90%)、加纳(2010年+60%)、贝宁(2020年+36.4%)和多哥(2020年+37%)。专家们解释说，当GDP增长时，债务随之增长是正常现象。

莱昂内尔·津苏表示:“债务存量的增加也是一个积极的信号，而不是病态的表现。”津苏说，“2021年，国际上充裕的流动性吸引了许多国家（包括非洲国家和经合组织成员）进入国际债券市场。事实上，如果存在债务增长的“流行病”，则不只是在撒哈拉以南非洲地区。非洲大陆并不比经合组织国家更糟糕。”

他说:“非洲联盟总是呼吁削减债务，但实际上，这是自然而然的，是经济运行过程中必然出现的。有时，随着危机的出现，会有特别的处理办法，但事实是，最不发达国家会有持续的债务处理办法。我们必须停止对非洲债务大惊小怪”。

是过去时代的最后遗迹，还是历史性的进步?

G20的“债务处理共同框架”本应汇集所有债权人，共同应对发展中国家的债务，它是过去时代的最后遗迹吗？这并不是很确定。诚然，事实证明，该框架的实施是复杂的，但对于陷入债务困境的国家来说，它仍然是最适合满足单一类别债权人无法满足的救助需求的程序。乍得、埃塞俄比亚和赞比亚就是这样，赞比亚是非洲大陆在新冠疫情期间第一个违约的国家。

平衡待遇原则令私人债权人感到恐惧

据参与乍得谈判的巴黎俱乐部称，G20共同框架已经产生了成果:这是中国、印度、法国、沙特阿拉伯和巴黎俱乐部第一次坐在同一张桌子上。共同框架的意义更加具有历史意义，因为中国与以往不同，作为与乍得和赞比亚谈判的委员会联合主席站在第一线。

赞比亚的外债估计约为173亿美元（其中超过三分之一由中国持有），当局希望重组文件能在6月底前完成。然而，共同框架仍然面临两大困难，首先是它的缓慢。乍得于2020年启动了债务重组，但在近一年半后仍未完成。与此同时，随着石油价格的上涨，外部环境发生了变化，这为一些国家提供了新的财政边际。另一个主要障碍是私人债权人参与重新安排债务的讨论。在乍得，该委员会强烈鼓励以瑞士交易商嘉能可（Glencore）为首的私人债权人与当地政府接触，目的是平衡对待该国债务的所有贷款人。

正统的金融观念与发展的良性循环

正如布维耶·德伊瓦尔所说:“待遇的可比性原则（平衡待遇）令私人债权人感到恐慌，比如商业银行，他们担心陷入债务重组——这可能——降低本金或利率......这可能导致它们停止放贷，因为它们的职责是在风险计算好的条件下放贷。”这就是为什么一些国家（如肯尼亚）选择不参加暂停偿债倡议（DSSI），以保持其获得这类融资的渠道完好无损。

其他参与DSSI的撒哈拉以南非洲新兴国家（如科特迪瓦和塞内加尔）谨慎地向私人贷款机构和评级机构明确表示，该倡议不会扩展到私人债权人。布维尔·德伊瓦尔表示，“当穆迪和其他评级机构意识到这些国家只想与双边债权人谈判时，它们后退了，并取消了它们的‘监视’。”

“我们在贝宁做了令人难以置信的大量工作，以在国际市场上建立一个标志性的品牌”

由于实际导致了其他债权人对私人贷款机构债务的某种“补贴”，这种对私人贷款机构的特殊待遇并非没有受到批评。它之所以被强加，或许是因为反复发行欧洲债券最终迫使非洲经济体在财政上更加墨守成规。为了保持进入国际债券市场的渠道，非洲各国政府一直被鼓励采取良好的管理，从而创造了一个良性循环。

据莱昂内尔·津苏回忆，2015年6月，在他担任贝宁总理之初，该国的大部分债务将在一年内到期。“这太危险了!”布维尔·德伊瓦尔说，在随后的几年内，“我们从1年到期增加到30年期限，我们做了大量难以置信的工作，以在国际市场上打造一个标志性品牌。”必须指出的是，“现在，由于信贷质量和宏观经济表现，这些国家正进入国际资本市场，向他们提供的资金为他们提供了新的前景。因此，我们不再有任何将自己与这些市场隔绝的问题。”

03

非洲债务：评级机构的作用如何？

African debt: What about the role of rating agencies?

图源：theafricareport

全球领先的债务金融评级机构再次面临约60个发展中国家的猛烈批评，以下是有关机构的一些解释和回应。

4月12日发布的《2022年可持续发展融资报告》指出，“一项详细分析显示，在新冠疫情期间，154个评级主权国家中有61个被三大评级机构中的至少一家下调了评级。发展中国家几乎受到了所有主权评级下调、负面展望和评级修正的影响。”

这份报告是由联合国发展融资机构特别工作组和大约60个多边机构（包括IMF、世界银行、巴塞尔银行监管委员会、国际保险监管机构协会和金融稳定委员会）共同撰写，并且花了很长时间讨论评级机构决定的有害影响。

部分严重程度

这项研究将世界三家主要的金融评级机构穆迪、标准普尔和惠誉评级，对南方国家的严厉程度与对富裕国家的相对宽容进行了比较。

报告的作者们表示:“发达国家的债务增幅和经济放缓要大得多，它们基本上没有受到评级下调的影响，这增强了它们获得充足且负担得起的市场融资的渠道。”他们强调，“透明的方法对于避免削弱评级信心非常重要。”

图源：联合国《2022年可持续发展融资报告》

惠誉评级公司发言人称:“惠誉的所有主权评级决定都是完全基于全球一致且公开的评级标准做出的。”惠誉的代表也坚持其决策的透明度，他说：“我们在公众意见中清楚列出评级因素和敏感性。评级决定是基于独立、可靠、透明和快速的分析。”

与没有这些信贷基本面的经济体相比，发达国家有较高的债务容忍度和较低的借贷成本

在谈到发达国家与发展中国家或新兴国家之间的评级差距时，我们的对话者回忆道，发达国家拥有“高收入、强有力的治理标准、多样化的经济、深厚的本土资本市场”，以及“外汇储备和主要以本币计价的债务”。因此，它们“与没有这些信贷基本面的经济体相比，具有较高的债务容忍度和较低的借贷成本”。

标准普尔表示，无法立即回应我们的置评请求。最近收购了泛非评级机构全球信用评级（GCR）的穆迪没有做出回应。

债务服务暂停

《可持续发展融资报告》的最新版本还提出了评级机构对暂停偿债倡议（DSSI）的态度问题。2020年年中，联合国强烈反对将几个非洲国家的评级“置于监督之下”，其中包括塞内加尔和喀麦隆，之前，这些国家与公共贷款机构尚未一起参与DSSI。穆迪曾表示，参与DSSI“增加了私营部门债权人遭受损失的风险”。

“各国与评级机构之间的更多对话原本可以帮助避免误解”

穆迪发言人告诉我们:“惠誉没有因参与DSSI而下调任何国家的评级，我们经常在出版物和一些论坛的讨论中解释我们的做法。”然而，该研究指出，“一些发展中国家，尤其是那些债务危机风险较高的国家，不愿加入该计划，因为它们担心，它们的加入将引发评级下调。”

该报告指出，“更多的对话本可以帮助各国和评级机构避免这种误解。可以设想一个促进进一步对话的永久性和正式的结构或框架。”在报告作者看来，“公共部门债务减免有助于加强各国的资产负债表，以及它们在中期内偿还所有债务的能力。”

气候因素考虑进去了吗？

4月份的报告提出了一系列新的论点，批评国际机构对气候变化考虑不足。该研究的作者承认，这些金融分析机构“已经将气候风险纳入了它们的评级”，但他们认为，“一个国家投资于发展目标（包括气候弹性和适应）的努力”，应该“在评级中得到有利的考虑”，就像“资本支出”一样。

“我们预计，随着气候变化的影响越来越清晰、越来越近、越来越显著，它将引发更多评级变化”

报告作者表示，“理想情况下，评级方法应该纳入更长期的因素，如环境和社会风险及改善”，这将“捕捉到投资于气候和环境恢复力的积极影响”。

惠誉评级坚称，它在主权评级中将气候变化考虑在内，“就像它对所有它认为与信用可靠性相关且重要的因素所做的一样”。不过，该机构承认，评级“通常更看重当前的事态发展，而不是不确定的长期预测”。不过，惠誉的代表表示，惠誉预计“随着气候变化的影响变得更清晰、更近、更显著，它将引发更多评级变化”。

04

安哥拉、科特迪瓦、塞内加尔等国的

债务出现爆炸式增长

Angola, Côte d’Ivoire, Senegal…countries where debt has exploded

图源：theafricareport

自2015年以来，外债水平大幅上升，但并非所有国家都处于同一条船上，他们应对挑战的能力差别很大。

撒哈拉以南非洲地区似乎不太可能重现类似上世纪90年代和本世纪头十年的金融危机——尽管不排除这种可能性。然而，毫无疑问，该地区国家的债务水平在过去6年里急剧增加。根据世界银行的数据，2015-2020年，撒哈拉以南非洲国家的公共外债存量增加了67.5%，达到4540亿美元。

这一发展也提醒了发展经济学家，包括美国布鲁金斯学会非洲增长计划负责人古里巴利。2019年4月，这位负责人说:“由于近年来债务负担迅速增加，三分之一的撒哈拉以南非洲国家要么陷入债务困境，要么面临债务困境的高风险，其中包括上世纪90年代受益于债务减免的大多数国家。”说这段话的时间，也就是新冠疫情爆发的近一年前，而疫情更是造成了灾难性的人道主义和经济影响。

库里巴利提醒我们，他所在的机构在2019年6月在日本举行的G20会议之前就这些问题编写了一份说明，并将其传达给了G20当局作为讨论的基础，促使他们在第二年批准了暂停偿债倡议（DSSI）。大约30个撒哈拉以南非洲国家加入了该方案。其他国家（如受到制裁的津巴布韦）没有参加，有些国家（如贝宁）选择不参加，以保持其信用评级的质量。

五年内债务增长超过100%

具体而言，非洲各国外债（公共债务或国家担保债务）水平的增加并不一致，各国应对这一问题的成本和能力各不相同。一项对36个撒哈拉以南非洲国家财政指标的分析显示，其中12个国家的公共外债在5年内翻了一番，从2015年底的累计890亿美元增至2020年底的1910亿美元。

按绝对值计算，2015-2020年期间，安哥拉的公共债务增幅最大，增加了253亿美元，肯尼亚增加了216.7亿美元，尼日利亚增加了208亿美元，位列前三。排名前十的国家中有3个法语国家:科特迪瓦，其债务增长了138%，达到220亿美元。塞内加尔增长155%，达172亿美元。喀麦隆增长94%，达153亿美元。

“当地财政资源的低流动性解释了持续依赖外债的现象”

在很多情况下，这种增长可以解释为这些国家对基础设施需求的融资，而多边开发银行只满足了非洲国家的边际需求:据布鲁金斯学会的数据，2012-2016年，多边开发银行仅占非洲国家投资的3%左右，而中国提供的投资占15%，非洲政府出资的比例超过40%。当地财政资源的低水平流动也解释了为什么继续求助于外债。

此外，在一些国家，公共投资增加的同时，外国直接投资也明显增加。例如，法国农业信贷银行的一项研究显示，在科特迪瓦，外国直接投资存量从2018年的99.5亿美元增至2020年的122.4亿美元。

债务成本的增加

公共债务增加的同时，其成本也在上升，部分原因是这些国家的债权人中，私人贷款机构所占比例更高，它们使国际市场上的债务问题成倍增加。库利巴利表示，“低收入国家三分之一的债务不是以固定利率发行的，而是以可变利率发行的”。据他估计，1990-2015年期间，这一比例仅为15%。这些国家除了面临美元汇率风险外，还有利率风险。

事实上，在该区域的几个国家，与债务存量的演变相比，偿还债务的年度费用增加得不成比例。例如，根据我们的计算，在科特迪瓦，这一成本增加了355%：即公共外债存量增加了2.5倍，从2015年的4.2亿美元增加到2020年的19亿美元。塞内加尔的增长比例更大，增长423%，达到14亿美元。

然而，应该考虑到国家调动资源来偿还债务的能力，特别是其基本预算平衡（不包括债务偿还），从而正确地看待这笔债务的成本。以加纳为例，根据IMF的数据，到2020年，不包括偿还外债，其基本预算赤字将达到GDP的-9.3%。相比之下，塞内加尔为-4.3%，科特迪瓦为-3.7%。安哥拉有4.9%的盈余，而刚果（布）的基本预算平衡。

与安全和卫生支出的比较

另一种办法是将为这些索赔提供服务的费用与其他主要预算项目进行比较。根据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）汇编的数据，2020年，马里、尼日尔和布基纳法索的国防支出总额为12亿美元。相比之下，偿还外债的成本为6亿美元，这相当于这三个面临圣战主义者威胁的萨赫勒国家国家安全支出的一半。

在接受调查的10个国家中，外债偿还额至少是国防支出的两倍。即使排除极端情况，如面临债务危机的加纳、很少投资于国防的佛得角和经历了30年内战的索马里，国家预算中用于外部债权人的比例仍然明显高于国防部，在许多面临严重安全威胁的国家，如喀麦隆，其外债比例是国防部的两倍。

减让债务的重要性

相比之下，世卫组织估计，2020年刚果（布）的卫生支出(不包括建筑、设备或疫苗库存投资)达到2.61亿美元，仅为同年11亿美元偿债支出的五分之一。在刚果河的另一边——刚果（金），这样的卫生支出是偿债成本的6.5倍。刚果（金）超过三分之一的外债是优惠债务，而刚果（布）的这一比例不到10%。

尽管两国的债务水平非常接近，金沙萨的债务约为50亿美元(包括中国的债务)，布拉柴维尔的债务为73.3亿美元(包括欠中国债权人的25亿美元)。然而，刚果（金）30%至40%的对外公共债务是减让性债务，这些债务以较低的利率发放，偿还期限较长。以布拉柴维尔为例，在2020年，这一水平低于10%。

05

银行是否陷入困境？

Are banks in the hot seat?

图源：theafricareport

在最近的一份报告中，IMF对银行和政府之间日益增长的相互依赖提出了警告。根据该机构的说法，在当前的危机时期，这种关系可能会维持“恶性循环”。

为了应对新冠疫情的经济和社会后果，撒哈拉以南非洲国家对私人债权人的债务越来越多。这些私人债权人包括私人银行，如毛里求斯和博茨瓦纳的巴克莱银行、布基纳法索的非洲银行、加蓬的BGFI控股公司、投资基金，甚至是大宗商品交易商（如乍得的嘉能可）。

“主权银行链接”

IMF和世界银行的数据显示，目前的形势已使私人银行持有的主权债务占其资产的比例达到创纪录的17%。经济学家已经指出银行和政府之间日益增长的相互依赖关系:“主权银行链接”。

在更多的新兴国家，主权债务普遍占银行资产的四分之一。因此，一些政府严重依赖银行的信贷，而银行又依赖政府债券。

根据IMF最近的一份出版物，“这种关联引发了合理的担忧”，因为“如果公共财政面临压力、政府债务的市场价值下降”，大量主权债务“会让银行面临亏损”。

随着经济活动放缓和税收枯竭，公共财政状况可能进一步恶化，使银行陷入困境。这种风险可能会迫使一些银行机构减少对个人(企业和家庭)的信贷，这可能会损害经济复苏。与银行的这种联系可能会助长一个自我延续的恶性循环，导致政府违约，类似于俄罗斯（1998年）、阿根廷（2001-2002年）和黎巴嫩曾经遇到的情况。

政府干预的必要性

公共财政的恶化可能会削弱投资者的信心，危及这些银行的盈利能力。贷款人将被迫寻求政府援助，从而恶化该国的财政状况。

为了避免这种情况的发生，并遏制银行和国家之间的相互依赖，IMF专家呼吁要“谨慎”，并鼓励政府当局制定“可信的措施，在中期削减赤字，并恢复投资者对其公共财政可持续性的信心”。

汇集了全球的私人贷款机构的国际金融协会（IFF）主席蒂莫西·亚当斯在给IMF的一封信中指出:“评级机构将私人债权人的经济损失作为下调评级和（或）选择性违约评级的关键衡量标准”，这可能会惩罚政府未来进入金融市场的机会。

具体而言，IMF建议银行保持一定水平的资本金以吸收损失，从而增强其“弹性”。为此，IMF认为有必要限制以股息和股票回购的形式分配给股东的金额，并建议开展资产质量评估，“以资本充足率为目的，以量化隐性损失，并识别实力较弱的银行”。

IMF的报告还提到了其他适当措施，包括：制定国内主权债务解决框架，在必要时促进有序重组和去杠杆；提高银行对主权风险敞口的透明度，以评估过度杠杆化的风险；必要时加强银行有序清算程序；建立一个广泛而多样化的投资者基础，以增强市场的弹性。

END

原标题：《非洲债务严重吗？》

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