国际发展合作︱怎么比？辨析多方竞争的底层逻辑

近日，中国政府宣布免除非洲17个国家23笔已于2021年到期的无息贷款，同时将中国在国际货币基金组织价值100亿美元的特别提款权转让给非洲国家。对此，国内、国外的评论众多。

从时下国内发展的情形看，特别是在国内经济增长放缓的大势下，免债很容易被解读为一种净损失。其实，贷款是跨国投资的一个组成部分，免债是债务重组的一个常规选项，其基本目的是助力受贷国经济维持其活力。从资源利用到产品出口，非洲国家经济的活力程度事关未来中国发展的国际市场空间。而且，在中低收入国家竞争，也是通常意义上的国际发展合作的一环。例如，2022年8月末，日本将其主导的第八届东京非洲发展国际会议放在突尼斯举办，且许诺今后3年，日本官方和民间将投入合计总额达300亿美元。非洲国家因此也有了新的合作对象选项。那么，从更宏观的角度，我们如何思辨国际发展合作的底层逻辑？

所谓国际发展合作，是指收入程度相对高的经济体，通过双边和多边途径提供官方支持，为私有资本的流动提供政策空间，促进穷国的经济和社会发展。这历来是资金、技术和政策资源供应方之间竞争的场域，且具有地缘政治的意味。而需求方也有调动供应方彼此竞争的本能，它们虽然在市场规模、资金和技术领域处于相对弱势，但不妨碍它们去影响甚至塑造大国外交空间。

产业政策追求

以中美在国际发展合作中的竞争为例。从双方国内的产业政策追求看，我国构建以国内大循环为主的“双循环”；美国则强调“投资、协同、竞争”，以重振制造业、保护劳工福利。就产业政策而言，双方的底层逻辑是一致的，也就是尽可能地将供应链纳入自身的管辖范围，在此基础上管理对外贸易和投资往来。

从对第三国经济影响力看，中美各有优势。美国的比较优势在于它的技术创新能力，以及在全球金融体系中的霸权地位——美元在国际结算和贸易中广泛应用。此外，美国在部分日常消费品领域作为全球终端产品流向的市场，也别具吸引力。而中国的优势则以原材料为基础的贸易网络和工业品制造、中间品组装能力。在化石能源供求关系方面，美国已经稳住了其净出口国的地位，而中国依赖进口满足国内消费需求的态势则具有结构性和长期性。

从国际贸易的态势看，据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）统计，疫情期间，中国占全球商品出口总值的份额从2019年的13%增加到2021年底的15%；而中国主要竞争对手所占的份额则有所下降。例如，德国占全球出口中的份额从2019年的7.8%降至2021年的7.3%；日本从3.7%降至3.4%；美国从8.6%下滑至7.9%。

有分析认为，贸易数据上的此消彼长，是近来刺激七国集团（G7)强化与中低收入经济体的发展合作政策的背景性因素之一。

今年6月，G7峰会宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系”。这是对去年“重建美好世界”倡议以及欧盟全球门户”计划所做的更名和进一步充实。G7承诺在五年内筹资6000亿美元的公共和私人资金，为发展中国家所需的基础设施提供资金。欧盟委员会主席冯德莱恩则表示，欧洲将为该项目调动3000亿欧元。

在政策立意上，“伙伴关系”倡议的目标是富国回应发展中国家对全球经济治理机制缺乏代表性的批评，并以之对抗中国的“一带一路”和全球发展倡议，包括指控中国使低收入国家深陷于庞大的“债务陷阱”。这种指责没有事实基础，因为众多低收入国家的债务存量来自欧美等发达经济体，而且其中的私营资本的还债条件苛刻；借新债还旧债（甚至是其中的利息部分），才是“债务陷阱”一词的原始含义。但指责为一些低收入国家提供了国内和国际政治运作的空间。

值得注意的是，这次在操作层面的部署上，美国的做法开始与中国趋同——为落实倡议，拜登政府优先推动几个早期的旗舰项目，例如在美国商务部、美国进出口银行、美国公司Africa Global Schaffer和美国新能源项目开发商Sun Africa的支持下，在非洲安哥拉开展20亿美元的太阳能开发项目。

美国还将与其他G7国家及欧盟一起，向塞内加尔的达喀尔巴斯德研究所提供330万美元的技术援助。该研究所正在开发数个具有工业规模的疫苗生产设施，以生产新冠疫苗和其他疫苗。美国国际开发署还将在五年内，向世界银行的全球儿童保育激励基金投入5000万美元。与中国的国际发展合作的项目设计逻辑一样，这些项目的落地，都具有带动新的、包括私营资本在内的市场开拓的示范意义。

一方面，不难看出，以美国为首的G7正在强化与中国在国际发展合作领域的竞争。而另一方面，竞争并不是主要目的，G7国家的核心目的，还是服务其国家企业在低收入经济体开拓市场的政策环境需求，谋求巩固并强化以援助方为中轴的跨国产品链、产业链、价值链。

竞争的参照点

就国际发展合作而言，G7国家平均只提供了其国民总收入的0.32%用于发展援助，比五十年前就承诺的0.7%，连一半都不到。这是事实，但并不应被当作中国与G7国家竞争的参照点。

我们也不必太在意“全球基础设施和投资伙伴关系”、“亚太经济框架”等在政策理念和实际利益上与中国能否兼容，更没必要动辄将此类倡议上升到“美西方意欲何为，是不是要把中国排除在国际经济体系之外”的判断。因为中国的反应/反对越激烈，美欧就越是有推动这些倡议的动力和理由，因而也就会有更多的国家想要参与其中。

这里不妨换位思考一下。2013年，中国宣布筹建亚洲基础设施投资银行，美国随即反对并劝阻其盟友加入，结果反而提升了亚投行的吸引力，包括英德在内的大半G7国家“倒戈”。也就是说，如果我们与低收入国家的商谈过程中纠结G7及其伙伴倡导的各种“倡议”或“框架”等等，结果只会适得其反。与其这样，还不如采取等闲视之的做法。

淡化与G7的竞争，更关键的原因还在于：国际发展合作贯穿于经济外交行为的全过程——从介绍产品以开拓销售市场，到促进在目的地从事市场投资，到推动目的地市场向本国市场输出商品和投资，再到联合各方力量修订国际经贸规则，捐赠、优惠贷款等举措的本质性目标不在于总量的多寡，而在于能否为双边经贸往来和政策联通发挥润滑剂的功能。

说白了，国际发展合作所涉及的金额——不论是供给方自身的纵向对比或横向比较，还是双边框架下承诺或实施金额量的变化，都不具有关键性。一个国家发展援助的关键性在于——它是否为开拓和稳定本国与对象国之间的经贸互动发挥了正面的作用。

基于这种认知，中国有关国际发展合作的具体项目设计，就有必要将助力中资企业开拓境外市场为导向。这里所说的中资企业，包括国企和非国企。鉴于国际上对国企种种“地缘政治”式的读解，笔者认为非国企在开拓以中国为轴心的跨国产品链、产业链和价值链上面能够发挥灵活的作用，因而也更应该受到支持。

产品链、产业链、人员链逻辑

在经济全球化式微和大国竞争加剧的大背景下，对于第三方政府和企业而言，如何规避中美竞争所带来的地缘经济风险，特别是制裁风险，就成了一个重要考量。高收入经济体会更多地选择“中国+1”或“中国+N”的投资风险规避模式；发展中国家则会继续与中美两国同时合作，并尽量从中美竞争中渔利。这种局面具有长期性，对此，我们应有足够的认知和准备。

此外还有所谓的“经济（新）殖民主义”。此类言辞，贯穿战后国际发展合作的全过程，不仅在当下被一些西方媒体用来指责中国，在一些前殖民地国家精英与发展程度更高的国家互动中也经常出现。对接受发展合作的穷国而言，这是一种谈判技巧。

作为舆论层面的应对，许多中国智库主张用“中国智慧”“中国模式”“中国方案”等，与国外展开辩论。但如果近些年的经验能够说明什么，那就是类似的努力很容易掉到西方精英设计的舆论陷阱里——美国不仅试图制衡中国的经济影响力，还积极通过规则制定将所谓“民主”和“自由市场”纳入新规范，进而否定中国模式的合法性。而中外在类似话题上的“对话”，最终往往也都沦为鸡同鸭讲各说各话。

既然在高度概况甚至抽象的大概念上的对话是无效的，那么我们也许可以从具体的全球产品链、产业链建设的角度，来论证中国国际发展合作所要推动的世界经济变化与发展方向。这种论证，既体现了市场互动过程中各方利益磨合的现实，也有助于我们应对那些来自低收入经济体的舆论陷阱——毕竟，接受发展合作的一方有义务将其资源和人力禀赋变现并提升自身竞争力，对他们而言，产品链、产业链的逻辑才是明晰而有说服力的。

更进一步，中国与发展合作伙伴之间的人力资源建设，也应围绕产品链、产业链进行强化，不拘泥于学位教育、技术培训等传统方式，也不应局限于“高端人才”、“海外华人”这两大类，而是要将产品产业链条上不同国籍、所有层次的经济移民纳入视野。就像浙江义乌等地的发展经验所提示的那样，来自小国、穷国的外国（籍）小商人，在国家层面的政治关系出现不稳定的情形下，能够发挥稳定中外经贸往来的功能。

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查道炯，北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院教授。