特朗普对华经贸政策调整②｜加大贸易争端力度是大概率事件

特朗普政府对华经贸政策朝强硬方向调整，导致双边经贸关系紧张局面短期难以根本改观。另外考虑以下几方面情况，有理由推测今年中美贸易摩擦风险加剧应是大概率事件。日前美方以保障措施为由对洗衣机与太阳能板实施关税制裁，可能只是中美经贸关系多事之秋来临的一个信号。如何应对中美贸易摩擦风险上升是今年外部环境演变的一个现实问题。

一、中美贸易不平衡持续扩大

虽然过去十几年两国经济经历了巨大转变，然而美国对华货物贸易赤字趋势性扩大，通过制造贸易摩擦获取经济利益对美方具有特殊诱惑。另外从操作层面考虑，与在其它领域用其它方式发难比较，制造贸易争端可以挑选商品对象，斟酌分量力度，把握挑事时点，对美方而言具有操控性较强的便利。

美国从中国货物进口占其货物总进口比例，从2000年6.9%上升到2017年的17.4%，同期出口占比从1.48%增长到5.55%，对华货物贸易逆差占美国货物贸易逆差总额比例，从2000年22%上升到2006年30.1%，进一步飙升到2017年50%以上。2016年美国对华逆差有所回落，但是2017年重拾升势：依据中国数据从2519亿美元上升到2801亿美元，增幅为11.2%；依据美方数据从3421亿美元增长到3740亿美元，增幅为9.3%。即便考虑约400-500亿美元中国对美国服务贸易逆差，中美贸易不平衡仍然有3000亿美元上下较大规模。

贸易不平衡是中美经贸关系的结构性问题。无论是中国对美货物贸易顺差相对中国整体顺差，还是美国对华货物贸易逆差相对于美国整体逆差，都具有相对稳定性。比如1995-2017年中国对美贸易顺差线性回归拟合度R2值为0.96，显著高于同期中国外贸顺差总额线性回归R2值0.79。1995-2017年美国对华贸易逆差线性回归拟合度R2值为0.97，大幅高于同期美国逆差总额线性回归R2值0.40。

在当代全球化环境下，一国贸易不平衡是由各国在产业链内特定分工地位、国内储蓄-投资关系等多方面因素决定的。理解美国贸易不平衡，还要特别考虑美国作为主要国际货币发行国、华尔街作为最重要国际金融中心地位等特殊结构特点的影响。然而从美国政府官方立场以及我们最近访谈华府四部会情况看，美方倾向于武断地把中美贸易逆差看成是双方开放度不对称与中国体制政策扭曲派生结果，要求中方单方面采取措施解决。这类片面主张不可行，美方便会诉诸强制性手段导致贸易摩擦风险上升。

二、美国内政治因素推波助澜

第一，回应特朗普基本盘选民利益诉求对中美经贸关系传导压力。特朗普税改使企业与中高收入阶层居民获得较大利益，较为集中分布在铁锈州低收入民众从中获利很小。根据美国有关机构分析，最穷20%纳税人将平均获得100美元减税，最高收入1%人群则将平均获得55190美元减税。较低收入选民就业比较集中分布在传统制造业和零售业，他们对特朗普登上总统大位贡献较大。据国际金融研究所IFI报告显示，投票给共和党的州制造业就业比例，比民主党蓝州高出约四个百分点，前者劳动参与率比后者低两个百分点。这部分选民比较偏好保护主义政策取向，对中国频繁实施贸易摩擦符合其心理和利益诉求。

第二，美国中期选举因素助推特朗普政府实施贸易摩擦。今年11月将迎来美国两年一次中期选举，改选美国所有众议员、三分之一参议员、大约一半州长。共和党中期选战基本目标，是保持两院多数党地位。目前众议院435个席位中共和党占据了241席，比民主党多出23席；参议院100个席位中共和党占51席，比民主党多2席。有统计显示，自南北战争以来，美国历任总统所在的党派在中期选举中平均会失去32个众议院席位、两个参议院席位。共和党要保持多数地位并非易事，通过对华贸易争端制造议题被认为有利于共和党竞选。

三是望通过贸易摩擦显示对华经贸强势政策给低迷民调加分。特朗普保守主义立场、口无遮拦率性而为行事风格、“通俄门”及其它负面新闻，导致其民调总体满意度低迷。然而去年美国经济处于周期高点，特朗普贸易保护主义政策与美国社会流行氛围比较一致，因而其经济政策满意度较高。如2018年元月11日美国某大学所做民调显示，对特朗普作为国家领导人的整体支持率只有36%，然而66%选民认为经济表现“优秀”或“良好”。民调总体满意度很低与经济政策满意度较高，是特朗普主政一年多年美国民众对其评价的基本特点。这一形势下，特朗普希望继续借助对华强势经贸政策在民调上得分。

三、贸易调查立案数激增背景

特朗普入主白宫一年来，不仅紧锣密鼓实施对华经贸政策架构布局调整，还通过创纪录数量对华贸易调查立案，为后续加大制裁和升级贸易摩擦进行实操层面准备。观察1980-2017年美国对我贸易各类立案与制裁数、不同类型贸易调查所占比例，可见在WTO框架下实施的反倾销贸易调查和制裁，根据美国关税法的“337条款”对进口品侵犯美国知识产权及其他不公平竞争实施的调查和制裁，占美国发起对华贸易摩擦总数的八成以上。

从美国对我贸易救济和贸易调查历史经验看，一般是上年立案规模大小对下一年制裁数量多少具有较大影响。过去几十年相关数据显示，各类贸易争端上年立案数与当年制裁数存在显著的统计关系，二者线性关系的系数为0.598，二者线性关系拟合度R2高达0.787。可见从历史数据统计关系看，特定年份立案数近约六成能在下年转化为贸易制裁。2017年美方对我贸易争端立案总数，从2016年44起历史峰值进一步增长到51起的创纪录水平，根据历史上立案数与制裁数统计关系推测，预示今年美方对我贸易争端制裁数会从去年有较大幅度跳升。

可见美国今年加大贸易争端力度是大概率事件。在具体形式上，既可能逐步追加实施贸易争端案例，也可能一次集中发动多起争端制造轰动效果；既可能用相对低调方式实施，也不排除有意在媒体和社会制造热点；既可能主要采取贸易争端手法，也不排除与投资审批和经贸领域强势不合作政策捆绑推出。

四、美对华经贸政策调整

特朗普主政初年中美经贸关系经历过山车式场景演变，然而特朗普政府一直推动实施对华经贸政策调整布局。特朗普对华经贸新政体现多方面特点。基于“经济安全就是国家安全”命题，聚焦中美经贸关系现实矛盾问题，在国家战略层面提升美国对外、特别是对中国经贸关系的政策优先度。从方针重新定位、双边直接施压、国际社会动因等不同角度，提出调整管控中美经贸关系的方法。公开质疑WTO对美国不利影响，要求改变多边贸易规则体系。特朗普新政代表美国对华经贸政策的重要调整。

上述政策演变虽带有个人色彩，然而其实质内容是由中国作为新兴大国与美国在原有全球体系中最大守成国地位决定的，具有客观规律性与时代必然性。中国经济追赶的阶段性成就对美国带来压力。我国近年在经济外交和参与国际治理方面更为积极进取，加剧美国的危机感和焦虑感。另外我国转型期仍存在某些体制和政策不完善因素，也增添了中美经贸关系的内在张力。笔者去年元月发表的“特朗普的经济主张”一文指出：“美国在零和思维模式支配下放大中美竞合关系中的竞争与博弈因素，通过不同领域的出格出界行为试探底线与改变规则，试图营造让中国出错招、打错牌的压力环境，将构成未来一段时期中美关系新常态因素。”一年来美国对华经贸政策演变提供了一个具体例证。

需重视美方对华经贸政策调整及其影响。首先，美国是我国最大贸易伙伴与最大贸易顺差实现国，美国强硬政策如引发贸易战会对我国经济以至全球经济带来消极影响。其次，过去管理中国双边关系有一条行之有效经验：政治和战略问题谈不拢就谈经济问题。美方政策强硬化调整，经贸关系存在从双边关系稳定器变成共震源的风险。再次，WTO多边规则是当代经济全球化重要基石之一，也有利于中国通过和平发展道路实现现代化，现在美方对多边规则疑虑增加心猿意马，如何维护WTO多边贸易规则和全球多边主义，涉及我国和平发展的实现方式。

然而受多重因素制约特朗普新难以实现其预期目标。搞贸易战对美国而言得不偿失。万一发生贸易战，中国作为顺差国直接损失或许较大，然而中国增长潜力较大承受力较强；美国长期增长动力不足，贸易战提升普通民众生活成本并增加通胀压力，对贸易战影响更难承受。搞贸易保护主义不得人心导致国际社会反感抵制。如印度总理莫迪在日前达沃斯演讲明确把贸易保护主义看作全球风险之一，被媒体评论为“不点名批评特朗普”。美国盟友如加拿大、欧盟、韩国，也不会跟一味盲目追随特朗普极端保护主义政策。另外特朗普执政一直面临国内难以调和尖锐矛盾，国内形势变化也会对其强硬对外经贸政策带来掣肘作用。

五、应对贸易摩擦上升风险

习近平总书记最近指出：“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”。针对中美经贸关系形势变化，应采取不找事、不怕事、先礼后兵、留有余地方针，从缓解风险、反制摩擦、实施配套措施等方面给以有理有利的应对。

第一，主动调整缓解风险，引导中美经贸关系朝“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的方向发展”。如可以考虑加快去年特朗普访华就能源进口所达成协议的实施落地。结合国内扶持消费政策，适当降低汽车等产品进口关税。可考虑在大豆等大宗农产品进口上适度向美方倾斜。在全盘评估中美经贸关系走势与我方政策可能调整基础上，择时建议重启双边全面经济对话。

第二，准备反制回应措施。一是制定报复清单。目前美国在一些重要商品对华出口在美国出口总量中占据重要地位。可挑选部分进口量大、产地集中、影响敏感的行业产品，作为反制美方贸易争端的报复清单。二是利用WTO多边规则维护我国合理权益。采用第三国价格和成本实施反倾销仍是美国对我贸易制裁的最重要手段，我方要督促WTO缔约国恪守中国入世议定书第15条“日落条款”承诺，并利用WTO框架下争端仲裁机制加以反制。如果美国以保护本国知识产权和进出口贸易为名采取单边保护主义手段，可以根据TRIPS协议相关条款并运用WTO相关争端解决机制维权。三是调动各方面因素遏制美方保护主义。基于经济学逻辑与事实阐述美国贸易逆差真实原因，澄清美国官方不合理的解释分析。采取官方或非官方国际论坛形式，发出反对贸易保护主义的声音。

第三，实施综合配套政策。贸易战本质上是零和甚至负和游戏，然而应对贸易战配套政策则可能有释放潜在利益的选择。要坚持自主深化改革与扩大开放方针，改进经济体制与政策不完善因素并构建良好营商环境。在着力提升我国潜在经济增速同时，更有说服力地回应美国对我经济体制的误读。在土地制度、保护产权、市场准入、投资管制等方面深化改革，释放合理投资潜力扩大内需，在维护巩固国内经济回升向好势头同时，提升有效对冲贸易摩擦潜在负面需求效应的能力。

继续积极实施一带一路倡议，继续推进中国与非洲、拉丁美洲等地区经济合作，继续支持WTO为核心的多边贸易体系，通过扩大深化全球范围广泛合作制衡美国单边主义的政策冲动。在和平发展、斗而不破等方针上继续保持战略定力，加深认识中美关系的复杂性。主要从国家利益角度应对美国挑起的贸易战，避免使经贸利益之争过于意识形态化。同时注意维护中美在包括应对朝核危机等广泛领域扩大与深入合作的可能性。（作者系北京大学国家发展研究院教授）