印度对缅政策：白象“走钢丝”

印度是世界第五大经济体、南亚“霸主”，同时也是一只长袖善舞的“白象”，以玩转大国关系、搞平衡著称。今 年2月俄乌冲突爆发后，从联合国就俄乌冲突相关提案投弃权票，到购买俄罗斯石油。印度的“中立”立场一度遭到美欧国家数落，后者施压要印度“站在历史正确的一边”。不过数落归数落，印度还是迎来俄罗斯、美国、欧盟等主要国际行为体的高级官员竞相到访，并签署了一系列大单。本来可能陷入大国博弈的角力场，结果这只“白象”偏偏成为国际外交舞台上的“团宠”，其在俄乌冲突中“摆烂”的立场仿佛正在成为新的国际潮流。对于印度的这种立场，印度学者常常用“走钢丝外交(Walking a tightropze on foreign policy)”来形容[①]，实则是一种兼具高风险与高收益性质的外交政策。

现在，“白象”又开始在另外一桩局里“走钢丝”了。缅甸7月底处决数名反对派人士后，印度一方面和西方保持一致，伸张“人权正义”、谴责绞刑，另一方面则开始遣返原印度国内庇护的缅甸反对派人员、部分罗兴亚难民。8月初，印度加强了和缅甸军人看守政府的合作，包括打击跨境犯罪、新冠疫情防控及联合捉拿武装分子等。8月18日，印度外长苏杰生专门为印度与缅甸看守政府的关系做辩护，称印度对缅甸的立场一如既往，缅甸是印度的友邦。自2021年缅甸军方接管国家政权并成立看守政府以来，印方反对美西对军方加大制裁，到向军方出售军事武器。印度的行为表面“中立”，实则明显“偏向”缅甸军方，西方媒体痛斥印度又在“走钢丝”。那么，在美国抛出“印太战略”的橄榄枝之时，印度为何未“随美起舞”？

本文通过回顾印度对缅政策的历史，分析印度对缅政策现实内外博弈，发掘印度对缅外交的特征，以解释其对缅外交“走钢丝”背后的独立性传统和根源。优雅的“白象”并不想被某“白头鹰”牵着鼻子走，却要从“制衡之国”（Balancing Power）到“引领之国”（Leading Power），最终实现其“有声有色的大国”的战略目标。

友好、痛苦并独立：从“殖民同胞”说起

 1886年，英国人经过三次惨痛的侵缅战争，将缅甸正式并入“日不落”帝国的殖民版图。从地理板块上看，缅甸并不属于印度次大陆的一部分，但为了便于管理，1897年至1937年英国将缅甸作为印度的一个省。此后虽然经历了“印缅分治”，两个同病相怜的殖民地国家却一直保持着密切往来。在日不落帝国离开的那一刻，曾经并肩战斗的两兄弟携手共进，实现了国家从跪着到站起来。从缅甸独立至2022年，印度与缅甸的关系经历了74个春夏秋冬，偶有“冷”，但时常“热”。

1948-1962年是蜜月期，印度对缅政策扮演着兄长般的“引领者”角色。1947年和1948年，印度和缅甸相继独立，印度总理尼赫鲁和缅甸总理吴努有非常亲切的私人关系，据说两个国家独立的时间都是“商量着来的”。印度表示：“缅甸的独立对印度和整个亚洲都是一个伟大而庄严的日子”。[②]缅方也积极回应：“困难时的朋友才是真正的朋友，印度已被证明是缅甸真正的朋友”。[③]独立后，为了平息国内动乱，缅甸曾向英美等国求助，但英美口惠而实不至。只有印度出面召集英联邦国家会议商讨并给予缅甸援助，帮助岌岌可危的吴努政府度过了难关。1951年，两国签署《友好条约》后，印缅高层互访热络，印度支持吴努实施积极中立外交，缅甸则称颂印度是“亚洲的明灯”。

1963-1992年是冷冻期，印度对缅政策经历阵痛并陷入低潮。1962年缅甸将军奈温发动政变，接管国家政权并颁布了一系列国有化改革的政策，引发国内“排印”事件，严重损害了在缅印度人的利益。印度政府派代表与缅甸当局谈判，印度政府认为缅甸国有化政策虽然侵害了印度人的利益却是缅甸的自己内部事务，印度无权干涉，也未采取任何实质性的对抗措施。印度英迪拉·甘地（Indira Gandhi）政府上台后，积极解决印缅边界问题，并于1967年3月10日与缅甸签署了边界条约，解决了两国之间存在的部分领土争端。此后，两国在军事、经济、政治等多领域开展合作，并取得了一定的建设性成果。但好景不长，1988年缅甸军方政变并拒绝交权给1990年大选获胜的全国民主联盟。自诩为世界上“最大的民主国家”的印度迅速与缅甸“完全脱离接触”，跟随西方国家谴责缅甸，将缅甸定义“政变前哨”，采取“孤立”缅甸军政府的外交政策。

1993-2013年是缓和期，印度基于“邻国优先”重新重视对缅政策的独立性。冷战结束后，印度内部经济发展陷入困境，外部失去了苏联这一重要依托，周边地缘政治环境也发生了不利于印度的变化。1992 年，印度决定打破僵局，对内强调外交独立自主，退出美西制裁与孤立缅甸的圈子，对缅甸强调不干涉内政原则，正式提出“建设性接触”政策。从1993年开始，印度采取“向东看”行动，从“谴责”和“孤立”政策正式转向“建设性接触”政策，从强调民主人权议题转移到重视现实国家利益，承认缅甸军政府在缅甸的合法执政地位。在此后的20年里，历届印度政府都延续了“向东看（Look East）”的政策，将缅甸作为东向政策的“前哨”，加强与缅甸的关系 。

莫迪2014年执政以来，印度实行“东向行动（Act East）”和“邻国优先”（Neighbour First）政策以希望维持与亚太国家交往，进一步提高印度在国际上的影响力。当西方借罗兴亚人问题问责缅甸之际，印度对缅军驱赶罗兴亚人的行为未加批评，并向缅甸表达了理解与支持。2021年军方再度接权后，美欧谴责军方“政变”，再度重拾制裁大棒并将缅甸外交降为代办级。印度反对美欧制裁并继续保持与军政府来往，尽管印度不可能向“邻国输出民主制度”。但印度尊重“缅甸人民的希望和愿望”，曾多次要求缅甸军政府释放昂山素季等政治犯，敦促军方和平解决危机。

“走钢丝”：印度对缅独立政策的延续

2021年缅甸军方再度接权后，东盟积极召开特别峰会，达成“五点共识”来解决缅甸危机。但敏昂莱未完全履行“五点共识”，东盟领导人们一度被认为“颜面扫地”。为挽回其声誉与信誉，东盟各国决定不邀请缅甸军方代表的缅甸出席2021年的东盟峰会，而是邀请一位“非政治人士”参加，致东盟峰会首次出现“东盟-1”的尴尬一幕。[④]随即，缅甸成为诸多东盟首脑和外长相关会议的“门外客”。此外，美西一如既往谴责军方“政变”，并对缅重拾制裁大棒，实施多轮定向制裁，“冷落”与“排斥”军方，并加强与反对派“民族团结政府”（NUG）的接触。

在缅甸成为西方国家的“弃儿”之际，印度继续保持对缅独立外交，这是一种传统的延续。各方所谓的“走钢丝”，实际与1993年后印度退出美欧制裁圈，对缅实施“建设性接触”如出一辙。一方面，印度不排除与西方一致，对前政府被抓捕的人员保持关切，另一方面，印方保持与军方的正常关系，重视对缅关系的独立性。就算是“走钢丝”，印度也是在马戏团训练有素的演员。不过，这次“表演”之所以备受关注，是因为这次印度的路子更野——既玩转大国，又玩转大国常玩转的缅甸国内多利益相关方。

第一，印度既想作为“世界最大民主大国”追随美欧对缅严正关切，又想充当缅甸军人被孤立之后的避风港，在西方和被西方制裁的缅甸军人之间“走钢丝”。印度反对美欧对缅甸的制裁，认为制裁会将缅甸变为伊朗与朝鲜般的“贱民国家”。为了安抚西方国家，印度只邀请缅甸“非政治、非军事”代表参加印度-东盟外长特别峰会。同时，一个经济衰退、政局不稳的缅甸不符合印度的利益，因而印度对缅采取“接触+合作”的态度。如表1所示，在西方国家孤立与降低缅甸外交级别之际，印度继续保持与军方在政治、军事等多领域的正常关系。

表1：2021年至2022年6月缅甸军方与印度互动情况

资料来源：笔者根据各个网站新闻自行整理。

第二，玩转缅甸不同政治力量。印度既想表明对缅甸“恢复民主”的支持，同时又高调加强与缅甸军人的合作，在缅甸本就焦灼的军政矛盾间“走钢丝”。印度希望继续与军政府保持正常关系，扩大在缅甸的影响力并获取经济上的收益，合作打击印度东北部边境地区的叛乱分子。但同时，印方又占据道德制高点，呼吁缅甸恢复民主并接触民主人士。印度政府表示恢复缅甸民主持续是所有利益攸关方优先处理的事项，呼吁国际社会向缅甸国家人民提供“建设性支持”，敦促缅甸领导人共同努力以和平建设的方式解决分歧。印度“尊重缅甸人民的希望和愿望”，表示与有关共同支持缅甸民主的国家进行讨论，密切关注缅甸的政治局势。

由此看来，这次印度这头“白象”不仅走的“钢丝”更细了，手上还开始玩上小球了——真可谓是技艺日渐纯熟。当然，“白象”让人捏把汗的同时，也赚足了演出费用：印方保障了与缅甸军人联合行动、军备合作与印缅经济合作订单，还与缅甸签署了包括卢比-缅币直接结算在内的诸多协议。同时，印方站在道德制高点，敦促缅甸恢复民主，并适度接触民主人士——与美欧保持观念统一，回应了美国“印太战略”，成为西方拉拢的对象。同时，印方又站在新兴发展中国家的立场，与中俄等反对域外国家干涉缅甸内政“携手共进”。团宠，不愧是团宠！

印度在缅走钢丝：多向结盟还是对冲？

印度高难度“演出”的背后，实际上呈现出来的是这个南亚地区大国的雄心壮志。曾在辛格政府任国家安全顾问的纳拉亚南（Narayanan）2016年层撰文指出，印度开始由不结盟走向“多向结盟”。这里的“多向结盟”实际上是印度此前对外独立自主政策的‘积极升级版”。虽然印度的国力相对这种“多向结盟”略显笨拙，但国际政治缺的就是“笨拙之下的精巧”——印度“走钢丝”的反差感，就是这样的体现。其在强调战略自主的同时，更多体现为有别于制衡、追随或中立的灵活性对冲政策选择。

对冲原指金融术语，意在通过方向相反、盈亏相抵的投资策略降低可能的投资风险。随着国际关系学者对理念的借鉴与讨论，对冲的内涵和外延得到了一定的发展。学术界认为对冲是介于制衡（balancing）与追随（bandwagoning）之间的一种国家行为，是国家在面对权力变化时所采取的一种抵消性政策。因对冲在某种程度上是一种战略模糊，避免在国际竞争中过早选边站队，获取自身战略选择空间最大化。[⑤]

基于上述的分析，印度左右逢源、两面下注的外交行为是一种典型的“方向相反、盈亏相抵”的对冲性政策。在国家外交层面，主要在美欧-缅间进行战略对冲。印度反对美国制裁缅甸的同时，加强与美欧缅间的政治、经济、军事等关系。在缅甸国内多边外交层面，印度在军政府与民主人士间左右逢源，玩两面平衡。印度以“民主国家”自居，敦促军方释放政治犯与恢复民主，同时保持与军方的正常关系。这不仅让莫迪政府可以应对不同势力对缅政策的立场分歧，对于印度在缅海外利益来说，客观上来说也是比较安全的状态。实际上，印度这种两面兼顾旨在多边层面上打造一种对冲性合作格局，既是为了尽量维持战略自主，也是保留进退自如的空间，防止与美国等完全绑定。有印度学者很早就指出，印度绝不会像英国和日本那样甘愿成为美国的“小跟班”，也不会像法国那样在正式的同盟框架内寻求技术性独立。[⑥]

在世界风云变幻的“大乱斗”中，缅甸危机就像一个“珍珑棋局”：内力深厚者如美国，强制裁却弱收益，搞小圈子却围不进去；心怀执念者如英澳欧，尝试以外交降级破局，但却有公民人质陷入困局，难以妥处；旁窥不语者如日韩，坐待风云变幻来收拾残局。相反，“白象”看似误闯误撞，却可能是大智之人，杀出重围后，可能开辟出更符合缅甸现状的一种外交格局。从“白象”看似笨拙的影子中，我们似乎可以去理解印度独立自主的对缅政策，其中蕴含的某种启示，用更加多元化的视角，看待此刻和将来的印缅关系。

（作者：李忠艳，云南大学国际关系研究院硕士；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、讲师  本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

[①] 相关资料可参阅：Modern Diplomacy，“Walking the tight rope: India’s Diplomatic Strategy in the Middle East,” https://moderndiplomacy.eu/2019/10/11/walking-the-tight-rope-indias-diplo matic-strategy-in-the-middle-east/ ，访问时间：2022年8月17日；TOI，“India’tight-rope on russia is the can best it can do,”https://times ofindia.indiatimes. com/ world/indias-tight-rope-on-russia-is-the-best-it-can-do/articleshow/89873577.cms ，访问时间：2022年8月17日；Yogendra Yadav, “Walking a tightrope on foreign policy,” tribuneindia，https:// www. tribuneindia. com/ news/comment/walking-a-tightrope-on-foreign-policy-226747， 访问时间：2022年8月17日；

[②] A Zaw, D.Arnott ect,“Challenges to Democratization in Burma: Perspectives on Multilateral and Bilateral Responses,” Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.2001,p.89.

[③] Thin Thin Aung& Soe Myint.“India-Burma Relations”Challenges to Democratization in Burma, International IDEA.2001.p.89.

[④] 孔鹏，《缅甸与东盟怎么啦？》，《世界知识》，2022年第22期，第73页。

[⑤] 相关成果可参阅：Cheng-Chwee Kuik,“The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore's Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2,2008,p.163;Stephen M.Walt,The Origin of Alliances, Ithaca:Columbia University Press,1987,p.17;Randall L．Schweller, “Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In,” International Security,Vol.19, No.1,1994,pp.88-99；Evelyn Goh,“Southeast Asian Perspectives on the China Challenge,” Journal of Strategic Studies,Vol.30,Issue 4,2007,pp.825.

[⑥] C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,”Foreign Affairs,Vol.85,Issue 4,2006, pp.17-32.