科技进步法解读⑬｜“国际科学技术合作”五大重点与三大趋势

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技经授权刊发。

·2021年版《科技进步法》的颁布进一步鼓励中国参与和建立国际科学技术组织、创新合作平台，体现了我国力争全面参与全球科技治理体系的改革建设。

·在当前的国际地缘政治背景下，民间力量将扮演越来越重要的国际交往角色。2021年版《科技进步法》深化与扩大了高校、科研院所、企业、社会组织、科技人员等民间主体开展国际科技交流合作的力度和范围。

9月1日，在国家会议中心一处医疗设备展台，工作人员在介绍医疗设备情况。2022年中国国际服务贸易交易会于8月31日至9月5日在位于北京的国家会议中心和首钢园区举办，众多科技产品亮相展区，吸引观众驻足参观。 新华社记者 才扬 摄

2021版《科技进步法》将“国际科学技术合作”作为第八章单独成章，凸显了我国进一步推动国际科技合作、融入全球创新网络的决心。

“国际科学技术合作”这一章节包括以下内容：

第七十九条总则：国家促进开放包容、互惠共享的国际科学技术合作与交流，支撑构建人类命运共同体。

第八十条围绕政府间科技合作：促进政府间与政府主导的科学技术交流与合作，国家鼓励各类机构积极参与科学研究活动，促进国际科技资源开放流动，推动世界科技进步。

第八十一条围绕民间科技合作载体：促进建设以企事业单位为主体的民间国际科技创新合作平台、发起国际科学技术组织。

第八十二条围绕国际科技活动：支持各个主体参与或发起国际大科学工程项目，应对人类面临的共同挑战。同时，完善国际合作中的知识产权保护与科技伦理审查机制。

第八十三条围绕外国人员参与我国科技计划项目：鼓励在华外资企业与外籍人员参与国家科学技术计划项目并完善其机制。

第八十四条围绕境外人才引进：完善相关社会服务与保障设施，吸引境外科学技术人员到中国从事科技研发工作。外籍杰出科学技术人员到中国从事科学技术研究开发工作的，可以优先获得在华永久居留权或者取得中国国籍。

2021版《科技进步法》将“国际科技合作”内容单独成章，背后的原因和含义是什么？对未来提供哪些重要的价值？这些将是本文试图解答的问题。

新增“国际科技合作”的重要背景

“十四五”时期是我国向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，同时世界正经历百年未有之大变局。

从外部环境来看，美国一系列对华科技外交战略的变化尤其剧烈。自2017年特朗普执政开始，美国陆续出台了一系列对华科技脱钩的策略，为中美科技合作带来新的挑战，如2018年通过的《出口管制改革法案》针对商业与贸易脱钩、2018年底推出的《中国行动计划》阻碍科技人才交流。拜登上任后，美国国会目前正在推动的《创新与竞争法案》，强调提升自身科技实力和保障所谓“研究安全”，同样对中美科技合作设置重重障碍。

面对纷繁复杂的外部环境，我国整体的应对策略，是更加积极融入国际创新网络，共同构建人类命运共同体。2017年国家主席习近平在日内瓦万国宫出席“共商共筑人类命运共同体”高级别会议，并发表题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，主张共同推进构建人类命运共同体伟大进程，坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴、绿色低碳，建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。

在2020年科学家座谈会上，习近平总书记指出：“国际科技合作是大趋势。我们要更加主动地融入全球创新网络，在开放合作中提升自身科技创新能力。越是面临封锁打压，越不能搞自我封闭、自我隔绝，而是要实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略”。

2021年版与2007年版比较研究

相比2007年修订的《科技进步法》涉及国际科技合作内容分散于各个章节中，2021 年新修订的《科技进步法》将“国际科学技术合作”单独成章，凸显了“国际科技合作”已经成为我国科技创新工作的重要组成部分，是应对当前国际政治环境，进一步落实习近平总书记重要讲话精神，更加主动融入全球创新网络，支撑构建人类命运共同体的具体举措。

第一，针对政府间与政府主导的科技交流与合作，2007年版第十四条提出“中华人民共和国政府发展同外国政府、国际组织之间的科学技术合作与交流，鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、科学技术人员、科学技术社会团体和企业事业组织依法开展国际科学技术合作与交流。”2021年版第八十条在此基础上，增加“促进国际科学技术资源开放流动，形成高水平的科技开放合作格局，推动世界科学技术进步。”旨在提升全球资源配置能力、全方位谋划合作布局，开放创新地开展国际科技合作。其中，特别强调促进开放流动，实际上是对某些国家保护主义的一种回应；“高水平的科技开放合作格局”，意味着更进一步提升对我国科技对外交流合作的要求；“推动世界科学技术进步”则是我国作为负责任大国应有的担当。

第二，针对民间国际科技创新合作，在2007年版第四十二条，等效于2021年版第四十九条，提到研发机构的“引进来”与“走出去”：“国外的组织可以在中国境内依法独立设立科学技术研究开发机构，科学技术研究开发机构可以依法在国外设立分支机构。”2021年版第八章新增加了第八十一条“促进建设以企事业单位为主体的民间国际科技创新合作平台、发起国际科学技术组织”。一方面将国际合作的范围从“研发机构”扩大至“合作平台”与“国际组织”，表明我国参与全球科技合作交流的范围扩大。另一方面，第八十一条体现出国家将更高权力赋予民间机构开展国际科技合作。“十五”期间对“民间科技合作”的需求是“发挥一定的作用”；到“十三五”时期，“民间科技合作”成为合作的主要途径之一。

第三，针对国际大科学计划的设立，2021年版新增加了第八十二条“国家支持科学技术研究开发机构、高等学校、企业和科学技术人员积极参与和发起组织实施国际大科学计划和大科学工程”。国际大科学计划是世界科技创新领域重要的全球公共产品，也是世界科技强国利用全球科技资源、提升本国创新能力的重要合作平台。2018年3 月由国务院正式印发的《积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程方案》（以下简称《方案》）提出牵头组织国际大科学计划要坚持的四条原则：一是国际尖端、科学前沿；二是战略导向，提升能力；三是中方主导，合作共赢；四是创新机制，分步推进。实际上，一些全球问题，任何单一国家都无法独自解决，比如气候变化、人类基因研究、宇宙探索等问题，无论面临何种政治因素的干预，各国都会选择合作。

第四，针对科学技术计划项目对外开放的机制，2007年版第二十一条（等效于2021 年版第三十四条）提出“国家鼓励利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的知识产权首先在境内使用。前款规定的知识产权向境外的组织或者个人转让或者许可境外的组织或者个人独占实施的，应当经项目管理机构批准”。2021年版新增加了第八十三条“鼓励在华外资企业与外籍人员参与国家科学技术计划项目并完善其机制。”扩大了科学技术计划对外开放合作范围，一方面，鼓励在华外资企业、外籍科学技术人员等承担和参与科学技术计划项目；另一方面，力争完善境外科学技术人员参与国家科学技术计划项目的机制，提供激励机制，拓宽了境外人员致力于中国科技发展的渠道。

第五，针对境外科技人才的引进，2007年版第五十四条指出，“国家鼓励在国外工作的科学技术人员回国从事科学技术研究开发工作。利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构、高等学校聘用在国外工作的杰出科学技术人员回国从事科学技术研究开发工作的，应当为其工作和生活提供方便。外国的杰出科学技术人员到中国从事科学技术研究开发工作的，按照国家有关规定，可以依法优先获得在华永久居留权。”2021年版第八十四条在此基础上进行了如下变更，一是新增加了“国家将大力完善相关社会服务和保障措施作为支撑”，旨在完善激励机制。二是吸引外籍科学技术人员到中国从事科学技术研究开发工作，这里将人才范围扩大至“外籍”人士。三是外籍杰出科学技术人员可以“优先”获得在华永久居留权或者取得中国国籍。这里针对外籍杰出科技人员开放国籍之规定强调“优先”，可以看出国家的支持力度。

另外，在第八章“国际科技合作”之外，也有部分条文涉及了国际合作。例如，第二章《基础研究》中第三十七条补充了“引导科学技术研究开发机构、高等学校、企业和社会组织共同参与国际标准制定。”历史经验表明，掌握国际规则就掌握全球竞争的主动权。当前，以人工智能、量子信息科学、大数据、基因编辑等为代表的全球新一轮科技革命正加速演进，其技术发展速度已大大超过各国政府监管能力和国际规则制定进程，导致科研伦理、隐私保护、网络安全等全球性科技创新治理挑战日益显现，并成为全球共同的新兴挑战。这一条文也表明了中国参与全球治理和国际标准制定的决心。

我国“国际科技合作”的未来趋势分析

针对2021年修订的《科技进步法》“国际科学技术合作”中所含五部分主要内容的分析，笔者认为未来我国的国际科技合作，至少有以下三方面的重点趋势。

第一，我国将更加重视并积极主动构建全球合作伙伴关系。目前，我国深入实施“一带一路”科技创新行动计划，有效增进我国与合作伙伴的科技合作。截至2020 年，我国已经启动建设33家“一带一路”联合实验室，与8个国家建立了官方的科技园区合作关系，建设5个国家级技术转移平台；在联合国南南合作框架下，建立了技术转移南南合作中心，基本形成“一带一路”技术转移网络。又如，在新冠肺炎疫情防控中，我国积极搭建面向全球的开放科学共享服务平台，为175个国家和地区用户提供服务，累计数据下载量超过1.6亿次，向国际社会分享了中国的抗疫经验，加强了疫苗、药物、检测等方面的国际联合研发合作，助力全球抗疫。2021年版《科技进步法》的颁布进一步鼓励中国参与和建立国际科学技术组织、创新合作平台，体现了我国力争全面参与全球科技治理体系的改革建设，发挥建设性作用，参与国际规则的改革和完善，提高中国话语权，为营造更加公平合理的国际科技创新环境贡献中国智慧。

第二，我国将更加鼓励全球科技人才“引进来”。一方面，在当前的全球政治环境下，跨国合作项目受到严格限制，为进一步鼓励外国人才参与中国科技项目，2021年版《科技进步法》为我国境内外资企业与外籍人员赋予更多权利和资源，鼓励在华境内的外资企业与外籍科学技术人员承担和参与科学技术计划项目。另一方面，2021年《科技进步法》体现我国将要完善相关社会服务和保障措施，旨在进一步吸引在国外工作的科学技术人员回国。同时，尤其在目前国际局势动荡之下，我国能够为外籍科技人才提供一个稳定的环境和充足的资源。2021年版强调吸引“外籍”科学技术人员到中国从事科学技术研究开发工作，并提供更加便利方式获得居留权或者取得中国国籍。

第三，民间团体开展国际科技合作和交流的角色将进一步凸显。在当前的国际地缘政治背景下，民间力量将扮演越来越重要的国际交往角色。2021年版《科技进步法》深化与扩大了高校、科研院所、企业、社会组织、科技人员等民间主体开展国际科技交流合作的力度和范围，鼓励企业事业单位、社会组织和科学技术人员参与和发起国际科学技术组织、建设国际科技创新合作平台、发起组织实施国际大科学计划和大科学工程。2021年11月中国科协研究制定了《中国科协对外民间科技人文交流“十四五”规划（2021—2025年）》（以下简称“《规划》”），其中总体目标有三点，成为全球科技治理的重要贡献者、成为科技交流与合作的推动者、成为科学文化的传播者。确实，正如《规划》中指出：“开展多元化、多层次、体系化的对外民间科技人文交流，是增进各国人民友谊、促进国家发展的基础性工作，是国家科技外交及国际科技合作的重要组成部分，也是我国积极参与全球治理，融入全球创新网络的重要途径”。

（作者冯晶晶，系上海市科学学研究所科技与社会研究室博士后）