科技进步法解读⑫｜扩大科研机构自主权，六路大军各显神通

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技经授权刊发。

·在2021年版《科技进步法》在“自主确定科学技术研究开发方向和项目，自主决定经费使用、机构设置和人员聘用及合理流动”基础上增加了“绩效考核及薪酬分配、职称评审、科技成果转化及收益分配、岗位设置”，扩大了科研机构的自主权。

·新型研发机构是由科学家领衔创办，有宏大的发展愿景，根据确定的科研目标和任务配置创新资源的研发机构。

北京，建设中的北京怀柔综合性国家科学中心。2021年5月24日，在中科院物理研究所怀柔园区综合极端条件实验装置超快光场物性研究系统，科研人员在调试设备。 新华社 资料图

在科技创新、转化的过程中，科研机构一直承担载体功能，2020年，在中央赋予深圳先行示范区的首批40项综合改革试点中，更是将“优化科研机构技术转移机制”摆在了重要位置。

作为科技创新发展的载体，三版《科技进步法》都对科研机构给予了高度关注，均设立专章促进科研机构发展。

2021年版《科技进步法》第五章共有9条，在2007年版的7条基础上增加了科研机构评估（第五十三条）和新型研发机构（第五十六条），扩大了科研机构自主权的范围。

协同发展，科学布局科研机构发展方针

在我国，科研机构有六路大军：一是中国科学院；二是部门科研机构，含产业部门科研机构和国防科研机构等；三是地方科研机构；四是高等学校的科研机构；五是企业科研机构；六是社会力量设立的科研机构，也称民办科研机构。

六路大军，各有千秋，如何统筹六支队伍默契配合成为近些年来的讨论焦点之一，针对这一问题，2021年版《科技进步法》第四十八条作出了明确的规定。

首先，要建立和完善科学技术研究开发体系。改革开放以来，中央通过深化科技体制改革，统筹科研机构布局，建立和完善科研体系。

《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（中发〔1985〕6号）明确各类科研机构的定位及发展方向：

一是“高等学校和中国科学院在基础研究和应用研究方面担负着重要的任务”；

二是“产业部门的研究机构，也要根据需要加强应用研究”；

三是“国防科研机构应当建立军民结合的新体制”。

到1995年，科技体制改革仍不到位，于是《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》（中发〔1995〕8号）指出，按照“稳住一头，放开一片”的方针，提出“以政府投放为主，稳住少数重点科研院所和高等学校的科研机构，从事基础性研究、有关国家整体利益和长远利益的应用研究、高技术研究、社会公益性研究和重大科技攻关活动”。1999年，《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发〔1999〕14号）提出，推动应用型科研机构实行企业化转制。当时，一批应用开发机构转制为企业。

其次，建立健全实验室体系。实验室是开展原创性研究的科研实体，其目标是获得原创性成果和自主知识产权。国家重点实验室是依托大学、科研机构和其他具有原创能力的机构建设的科研实体。根据科技部印发的《国家重点实验室建设与运行管理办法》（国科发基字〔2008〕539号）规定，国家重点实验室实行分级分类管理制度，坚持稳定支持。中央财政设立专项经费，支持重点实验室的开放运行、科研仪器设备更新和自主创新研究。2021年，“十四五”规划纲要强化国家实验室建设，提出“加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量”和“聚焦量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能、生物医药、现代能源系统等重大创新领域组建一批国家实验室”，同时“重组国家重点实验室”，进而“形成结构合理、运行高效的实验室体系”。第四十八条第二款就是将上述规定上升为法律规范，并规定“完善稳定支持机制”。

同时，要明确利用财政性资金设立的科研机构的功能定位。利用财政性资金设立的科研机构应当履行以下功能：一是“以国家战略需求为导向，提供公共科技供给和应急科技支撑”；二是为国家目标和社会公共利益服务，有条件的，应当向社会公众开放科普场馆或设施；三是建立健全科技资源开放共享机制。这些都是由其战略性和公共性定位所决定的。

点线成面，细分科研机构类型

根据我国现有的科研机构类型，结合国外科研机构案例，当前，我国科研机构的设立分以下5种情形。

第一，利用财政性资金设立。第四十九条第二款规定：“从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。”

第二，自然人、法人和非法人组织有权设立（第四十九条第一款）。第五十五条第一款规定，国家鼓励企业和其他社会力量自行创办科研机构。第二款规定了其权利，即“平等竞争和参与实施利用财政性资金设立的科学技术计划项目”。“企业和其他社会力量”包括第四十九条第一款规定的自然人、法人和非法人组织。第三，境外的组织或者个人可在中国境内依法独立或与中国境内的组织或个人联合设立科研机构（第四十九条第一款）。

第四，国家鼓励地方围绕发展需求建设应用研究科学技术研究开发机构（第二十九条第一款）。

第五，科研机构可以设立博士后流动站或工作站，可以依法在国外设立分支机构（第四十九条第三款）。这是对科研机构的授权。

细分科研机构类型，可根据不同类型科研机构特点，进行“点对点”的服务，更好地为科研机构提供服务。

放权赋能，扩大科研机构自主权

财政性资金设立的科研机构的战略性和公共性功能定位，决定了其必须在政府的大力支持下才能运作，运行经费由财政拨付，人员由政府有关部门核定，科研仪器设施购买必须适用政府采购规定。然而，如果科研机构对人财物缺乏自主权，又会影响其功能发挥。到底要给予科研机构多大的自主权，历来是科技体制改革的重点。

中发〔2015〕8号文提出：“不断总结试点经验，结合事业单位分类改革要求，尽快将财政资金支持形成的，不涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益的科技成果的使用权、处置权和收益权，全部下放给符合条件的项目承担单位”，并扩大科研院所“学术自主权和个人科研选题选择权”。《科技部、教育部、发改委、财政部、人社部和中科院关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号）为落实中央决策部署，向科研院所下放以下自主权：

一是“在章程规定的职能范围内，根据国家战略需求、行业发展需要和科技发展趋势，按照精简、效能的原则，可自主设置、变更和取消单位的内设机构”；

二是可自主聘用工作人员，自主设置岗位；

三是“自主制定职称评审办法和操作方案，按照管理权限自主开展职称评审，评审结果事后按要求报主管部门备案”；

四是“可在绩效工资总量内，按国家有关规定自主确定绩效工资结构、考核办法、分配方式、工资项目名称、标准和发放范围”。

在2021年版《科技进步法》第五十条第（二）项在以上基础上增加了“绩效考核及薪酬分配、职称评审、科技成果转化及收益分配、岗位设置”的自主权。

法律规定了科研机构的自主权，但这还是不够的，还需要加强落实，使规定的自主权落实到位。

依章管理，营造科技机构发展新环境

没有规矩不成方圆，在科技机构管理中要制定章程，有法可依。中办发〔2018〕37号文提出：“推动中央级科研事业单位制定实施章程，确立章程在单位管理运行中的基础性制度地位，实现‘一院（所）一章程’和依章程管理。”为落实中央决策部署，国科发政〔2019〕260号文提出，科研院所要“按照章程规定的职能和业务范围开展科研活动”，并要求“主管部门对章程赋予高校和科研院所管理权限的事务不得干预”。

依章程管理的前提是制定章程，《科技进步法》第五十一条第一款规定，科研机构应当“依法制定章程”，科研机构应在设立前制定章程，并凭章程到相关部门办理登记。但对于现有的科研机构，科研机构应根据《关于中央级科研事业单位章程制定工作的指导意见》（国科发创〔2017〕224号）、《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号）、《〈关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见〉问答手册》（国科办政〔2022〕5号）等规定的章程内容和制定程序制定章程。

第五十一条第一款规定要求科研机构“建立和完善科研诚信、科技伦理管理制度、遵守科学研究活动管理规定”和第五十二条规定的“应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度”和科技委咨询制、职工代表大会监督制、院所长聘用竞争制等。

有“制”可依，完善科研机构评估制度

“陟罚臧否，不宜异同”，对科研机构的评估要有一定的章程制度。此前《科技进步法》第四十九条规定了科研机构的设立，那设立之后，凭什么决定科研机构支持、调整和终止呢？专家们得出的结论是评估结果，即需要建立评估制度。对此，新版《科技进步法》对第五十三条进行补充，将“完善财政性资金设立的科研机构的评估制度”纳入其中。

中办发〔2018〕37号文提出：“加强绩效评价结果与科研管理机制的衔接，充分发挥绩效评价的激励约束作用，在科技创新政策规划制定、财政拨款、国家科技计划项目承担、国家级科技人才推荐、国家科技创新基地建设、学科专业设置、研究生和博士后招收、科研事业单位领导人员考核评价、科研事业单位人事管理、绩效工资总量核定等工作中，将绩效评价结果作为重要依据。”

《关于中央级科研事业单位章程制定工作的指导意见》（国科发创〔2017〕224号）规定“科研管理制度”中应包括“绩效评价制度”。《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》（国科发创〔2017〕330号）规定“建立包括综合评价、年度抽查评价等评价类型的科研事业单位绩效评价长效机制”。

因“市”制宜，引导新型研发机构发展

作为科技与产业界融合的关键桥梁和纽带，新型研发机构自产生之日起就带有特殊的使命。为此，新版《科技进步法》也对其进行了界定。

新版《科技进步法》第五十六条对新型研发机构作了原则性规定：一是支持其发展；二是完善“十四五”规划纲要提出的“四化”发展模式；三是明确其“聚焦科学研究、技术创新和研发服务”的定位。

新型研发机构是相对现有研发机构而言的。现有研发机构一般分三种类型：

一是事业单位，即利用财政性资金设立的国有科研机构，适用《事业单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）等规定；

二是利用社会资金设立的民办科研单位，适用《民办非企业单位登记管理暂行条例》、民政部《民办非企业单位登记暂行办法》和《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》（国科发政字〔2000〕209号）等规定；

三是研发型企业，适用《公司法》规定。

无论哪一种类型，都有约束条件，为突破这些约束，新型研发机构应运而生。

新型研发机构的“新”主要体现在以下四个方面：

一是由科学家领衔创办；

二是有宏大的发展愿景，并根据其愿景确定使命，如原始创新，抢占科技制高点，打造创新链，发展新兴产业等；

三是根据使命确定科研目标和任务，以及科学家要求，配置创新资源；

四是建立有利于其目标实现的体制机制。

为促进新型研发机构的发展，2019年科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313号）提出：“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。”发展新型研发机构的目的是“进一步优化科研力量布局，强化产业技术供给，促进科技成果转移转化，推动科技创新和经济社会发展深度融合。”“十四五”规划纲要进一步提出：“支持发展新型研究型大学、新型研发机构等新型创新主体，推动投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化。”

科研机构是实现创新成果孵化、转化和产业化的重要平台，是新技术、新产业、新业态、新模式的策源地，也是实施创新驱动战略和调整经济结构的重要依托，对科研载体进行进一步的政策支持和引导，是为科技发展和经济转型升级提供更加可靠的力量。

（作者吴寿仁，系上海市科学学研究所副所长、教授级高工）