展望下半年：继续落实落细积极的财政政策

2022年8月30日，财政部发布《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》（以下简称《报告》），介绍上半年财政政策执行情况和下半年财政政策展望。

上半年，面对复杂严峻的国际形势、疫情后经济复苏进程放缓以及艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，各级财政部门坚持稳中求进工作总基调，认真贯彻落实“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”要求，加强财政资源统筹，实施新的组合式税费支持政策，兼顾稳增长和防风险需要，适当降低赤字率，合理安排债务规模，保证财政支出强度，优化支出重点和结构，推动财力下沉，持续改善民生，着力稳定了宏观经济大盘。

回顾上半年：减负纾困和保支出强度成为主基调

2022年是我国进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年。上半年国内生产总值同比增长2.5%，其中二季度国内生产总值同比增长0.4%，主要指标止住下滑态势，实现正增长。为保持经济运行在合理区间，今年以来实施的积极财政政策一直在更加精准高效的设定目标上稳步推进。

《报告》显示，从财政部门的工作方向和实际效果来看，主要是围绕更大规模的减负纾困政策、保持适当支出强度和合理安排地方债这几个主要方面来进行，同时进一步做好约束政府支出、保障改善民生和规范财经纪律等工作安排。

一是加大减负纾困力度，增强市场化主体活力。坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税退税缓税并举，实施大规模增值税留抵退税制度，同时对小规模纳税人阶段性免征增值税，继续实施并适度强化各项针对制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策。预计全年退税减税约2.64万亿元，其中留抵退税约1.64万亿元。

二是保持适当支出强度，优化财政支出结构。适当下调赤字率至2.8%左右，通过特定国企和专营机构结存利润和预算稳定调节基金安排可用财力，安排全国一般公共预算支出26.71万亿元、比上年扩大2万亿元以上。优先支持已纳入国家“十四五”规划纲要、重点专项规划等重点项目，适度超前开展基础设施投资。

三是合理安排地方政府专项债券，保障重点项目建设。保持政府总体杠杆率基本稳定，安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元。做深做细专项债券项目储备，优化专项债券投向领域，将新型基础设施、新能源项目纳入重点支持范围，1-6月各地已累计发行新增专项债券3.41万亿元。

四是推动财力下沉，支持基层做好“三保”工作。较大幅度增加中央对地方转移支付特别是一般性转移支付规模，向困难地区和欠发达地区倾斜。中央一般公共预算对地方转移支付安排近9.8万亿元、增加约1.5万亿元，增长18%。完善常态化财政资金直达机制，进一步扩大范围，推动资金快速精准下达和使用。

五是坚持党政机关过紧日子，推动建设节约型机关。强化“三公”经费预算管理，努力降低行政运行成本，2022年中央部门支出下降2.1%。健全财政支出约束机制，盘活财政存量资金和闲置资产，推进行政事业单位资产共享共用。

六是严肃财经纪律，整饬财经秩序。严格执行财经法律法规和管理规定，管好用好财政资金，规范收支行为，依法严厉打击偷税骗税等行为。进一步规范财务审计秩序，遏制财务造假行为，开展财经秩序专项整治行动。

绩效再评估：逆周期调节稳健发挥宏观调控效能

从财政政策绩效的角度来看，要特别加上年初不可预期的疫情因素和国内外政治经济形势的快速变化，进行中期阶段的再评估。总体来看，财政运行经受疫情等因素冲击，预算执行仍总体较好，从6月份开始起全国共有25个省份财政收入实现正增长。与此同时，保障财政资金的支出强度特别是在重点领域的支出力度也按预期进度落实。根据《报告》数据，截至目前，除据实结算等部分资金外，其他具备条件的转移支付已全部下达。

加大助企纾困力度是着力稳定宏观经济大盘的重要政策安排。与传统的减税降费帮助企业减轻支出压力不同，今年起开始实施的大规模留抵退税政策在直接增加企业现金收入方面效果明显，能有效提升了市场主体在困难环境中的生存发展能力。另外，大规模留抵退税也导致上半年企业存款高增，推动市场流动性进一步充裕，资金利率走低，有利于带动市场主体融资成本下降和融资环境改善，提升企业的创新活力和研发再投入的意愿。

除了减税退税政策之外，当前对于中小微企业在社保、稳岗就业、政府采购和融资支持等方面实施的财政支持政策也充分落地，有效发挥了组合式税费支持政策的协同效果。

加快专项债券发行使用进度，优化专项债券投向领域，持续强化专项债券管理，较好保障了地方合理融资需求，有效发挥了地方政府专项债券在带动扩大有效投资、稳定宏观经济中的积极作用。目前，新增专项债券额度基本发行完毕，为推动尽快形成实物工作量创造了条件。与此同时，将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围，提前筹备重点项目，并强化债券资金监督管理，资金使用效益也得到了进一步提升。

今年以来，常态化财政资金直达机制进一步得以完善，能有效保障财政资金快速精准下达使用。同时，财政资金的使用和监督更加规范高效，政策效果明显，惠企利民作用有效发挥。在目前财政收支矛盾十分突出的情况下，进一步加大对地方的财力支持，有利于推动基层“三保”支出有效保障、地方财政运行平稳有序。

《报告》还指出，积极的财政政策在支持保产业链供应链稳定、助力经济循环畅通、完善农业农村发展支持政策、推动增强区域发展平衡性协调性、持续改善生态环境、促进绿色低碳发展、切实保障基本民生、加强财政管理监督等方面取得了明显成效。

展望下半年：适度靠前发力谋划好增量政策工具

《报告》在对下半年财政政策展望时提出，要全面落实疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求，高效统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹发展和安全，落实落细扎实稳住经济一揽子政策措施，继续做好“六稳”、“六保”工作，在扩大需求上积极作为，巩固经济回升向好趋势，着力稳就业稳物价，保持经济运行在合理区间，力争实现最好结果。

首先，下半年财政工作最重要的着力点，依然是落实落细积极的财政政策。需要认真研究解决市场主体反映的突出问题，针对重点行业、领域和群体，持续助力市场主体纾困发展。用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额，推动尽快形成实物工作量，并有效平衡好提前量和冗余度之间的关系。加强财政与货币政策联动，支持政策性开发性金融工具落地，实现扩大有效投资、带动就业、促进消费的综合效应。可以预计的是，在今年新增专项债限额资金8月底前基本使用完毕之后，下半年尤其是四季度基建投资的资金来源将更多依赖近期出台的政策性开发性金融工具和此前年份积累的专项债限额空间。

其次，加强重大战略任务财力保障。持续推动突破重点领域“卡脖子”关键核心技术，支持企业加强技术研发攻关。支持统筹推进乡村振兴重点任务，牢牢守住保障国家粮食安全底线。落实好支持京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、海南自由贸易港建设等相关财税政策，促进区域协调发展。支持大力发展可再生能源，支持做好能源保供稳价工作。健全应急保障机制，完善国家储备体系和市场调节机制。

再次，继续支持民生保障和推动财税体制改革工作。进一步推出有利于保民生、促消费的财税政策，积极保障困难群众基本生活，巩固拓展脱贫攻坚成果，保障充分就业和养老金按时足额发放。要加强财政收支管理，加大预算统筹力度和绩效管理，依法依规组织财政收入，大力盘活存量资金，加快支出标准体系建设。强化财政可持续性，以省以下财政体制改革为重点深化财税体制改革进程，进一步严肃财经纪律，确保重大财税政策落实到位。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）