新南海策②｜局势出现新变化，中国应有新思路

【编者按】

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域，2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。

与此同时，从去年底美国特朗普政府首份《国家安全战略》报告，到日前公布的四年来首份《国防战略报告》，其浓厚的“冷战式”的对抗色彩也让亚太安全议题的观察家们担忧的情绪空前高涨。

2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？

“澎湃防务”栏目新年推出“新南海策”系列文章，抛砖引玉。

2017年，南海局势明显降温，但仍呈现出复杂的局面。一方面南海争议相关各方都有意缓和，中国与东盟国家正努力在“双轨”思路之下解决分歧，合作维护南海地区的和平与稳定；而另一方面，日本、澳大利亚等国却在加大介入南海的兴趣和力度，美国在南海的政策则日益走向“军事化”。南海究竟是真缓和，还是假缓和？今后的维权与“维稳”该如何把握平衡？这些都是中国下一步南海经略所必须客观把握的问题。

走向相对缓和与脆弱稳定

2016年下半年以来，在中国与东盟国家的共同努力之下，南海争议问题得到了较好控制，海上务实合作迅猛发展，以“南海行为准则”（COC）为主要内容的规则磋商加快推进。与2009年至2016年上半年的形势相比，南海局势明显降温。

南海局势的缓和有很多的偶然因素：诸如菲律宾杜特尔特政府上台之后愿意搁置南海争议；越南稳健派领导集体继续执政；因为朝核及经贸问题，南海问题在美国政策议程中的位置下沉。鉴此，不少专家认为，对于中国而言，这些偶然的因素形成了难得的“窗口期”，中国应积极利用有所作为，否则将错失机遇。

与此同时，我们也需要看到影响南海局势走向的必然因素：一是南海力量对比已发生质的改变，中国控局能力急剧上升，菲律宾、越南等争端方已缺乏“火中取栗”的能力，搁置争议对其而言是明智选择；二是经过近八年的激烈争斗，各方都几乎穷尽手段、疲惫不堪，需要时间进行修整和反思，而“南海仲裁案”裁决结果迅速拉高了局势的可能风险，迫使相关国家政策趋向理性；三是在当前地区格局和时代背景条件下，菲、越等方的进一步侵权空间已非常有限，能做的，如通过海洋基本法、抛出外大陆架划界提案等，几乎都已经做完了。

因此，当前南海局势的发展是偶然因素和必然因素共同作用的结果，即便美、越、菲等国国内政治出现反复，南海局势再次回到2009年至2016年那样状态的可能性不大，局势的缓和有望继续延续。

然而，缓和的质量是不高的，至多只能算是一种脆弱的稳定。因为相关方并没有放弃既有立场，围绕南海的军事、政治、外交和国际法等方面的综合博弈一刻也没有停止，根本性的问题一个都未解决。

去“政治化”与强“军事化”并行

大家之所以感到南海局势缓和了，一个主要原因就是南海问题不那么“政治化”了——各方都愿意降低嗓门讨论相关问题，政治上的炒作都有所收敛。当然也有例外，如原本不那么显眼的日本和澳大利亚，近来在南海问题上却日益高调，逆潮流而动，显得非常突兀。

近一年来，越南在万安滩北、菲律宾在铁线礁都有不同程度的侵权行动，中国方面都对此进行了坚决有力的处置。对此，这些国家接受了就事论事，没有再借题发挥、上纲上线，主流舆论也保持着一定的淡定。出于各种各样的原因，美国在外交、国际法和舆论方面对中国的批评指责也有所降温。

不过，南海的“军事化”却是不可避免加剧了。美国等国频频指责中国推动南海“军事化”，但事实上，美国才是南海“军事化”的始作俑者和急先锋。美国并非南海的沿岸国，却在“亚太再平衡”的口号下大幅增强其在南海及其周边地区的军力。今年以来，在南海问题上，美国虽然也在去“政治化”，但“军事化”的力度确有增无减、更为突出。

特朗普政府南海政策“军事化”主要体现在两大方面：一是针对南海的军事部署和行动都呈明显加强之势，美军在南海的军事演习、抵近侦察、巡航以及所谓“航行自由行动”等军事行动的频率和烈度都在快速攀升，在南海及其周边地区的军事部署也在快速推进；二是军事因素和军事手段在美国南海政策中的分量加大，美国军事手段的使用不仅要达到军事目的，还要弥补政治和外交等其他政策工具的不足，通过在南海刷“存在感”，对中国政策议程进行牵制掣肘，给盟友打气，并配合其东南亚外交。

在既有的条件下，越南、菲律宾等国在有针对性的增强军力，其动作虽然没法与美军相比，但已在快速接近它们能投入的极限。日本、澳大利亚等国也显著增强了在南海的军事活动，澳军和日本海上自卫队正扩大它们在南海的力量存在和巡航的力度。美国、日本等国继续加大对越南、菲律宾等国的军事援助和军事交流，提升这些国家在海域态势感知、海上巡逻执法等方面的能力，力图建立排除中国在外的地区安全网络。

南海秩序博弈正成为新的焦点

自美国强行将地缘政治之争纳入到南海地区之后，南海问题就已从纯粹的主权和海洋划界争议，演变成为集合海洋争端、权力之争和秩序之争的综合较量。特别是，在美国新国家安全战略和国防战略的背景下，中美在南海的矛盾与摩擦更多地表现出海权竞争的特征，而在当今时代，海权很大程度上就是一种秩序安排。

当前，在“双轨思路”的指引下，中国和东盟国家正通过和平谈判的方式，力求构建地区安全的共识、规范和规则，COC的磋商即是目前最重大的努力；而与此同时，美国、日本、澳大利亚等区域外国家仍在试图维系以美国为主导的区域安全秩序，拉拢东南亚的部分国家在南海建立针对中国的安全网络。两者都在建立和实践基于规则的国际秩序，只不过前者的规则是通过协商谈判取得共识的，是开放包容的；而后者是美国强加给南海周边国家的美式规范，实际上是封闭的、排斥中国的。

维权当然仍是中国今后相当长时期内的首要任务，但是作为南海最大的沿岸国，作为日益接近世界舞台中心的强国，中国无疑对南海地区的秩序和规则塑造负有重大的责任和使命。从和平崛起和自身利益的角度出发，中国也需要在南海地区的秩序构建中发挥应有的作用，并逐渐形成一定的地位。

南海地区的治理还是全球治理的重要组成部分。习近平主席多次强调，“加强全球治理、推进全球治理体制变革不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系‘定规则、定方向’”。对于中国而言，就安全领域来看，全球治理的关键是亚太区域治理，中国的崛起势必导致亚太安全秩序进行适度的调整和适应，而南海则又是亚太安全秩序变革之中的重中之重。

构建南海秩序会涉及争议问题，但争议问题未来的权重会日益下降，越来越非中国与东盟国家关系的全部，更非南海地区安全的唯一议题。争议问题之外，各相关方要思考的是，如何建立协商一致的规则与秩序，如何共同维护南海地区的稳定与繁荣。

中国在海洋维权之外，最需要思索的一个问题是，中国究竟需要一个什么样的南海？即中国对南海的区域规则和秩序究竟有何章程？中国在开放的南海秩序中将怎样把握并坚守自己的“底线”？中国如何在“双轨”思路框架下回应区域外国家关于南海的合理安全关切？

稳定只是初级需求，“维稳”不宜作为中国长期坚持的一大目标。而且，在中国南海“维稳”工具和手段日益多样和有力的情况下，过多关注“维稳”也显得有些保守。

秩序建构可以看成是“维稳”的升级版，没有可预期的行为规范或有效的区域秩序，就不可能有南海的长治久安。笔者以为，面对新的趋势和形势，中国在战略与策略上似乎应该将“稳权”与“维稳”的平衡调整为“维权”与“构建”区域及海洋秩序间的平衡。

（作者系北京大学海洋战略研究中心执行主任 ）