中式托育②普惠性托位供给严重不足，怎么办

随着人口出生率持续走低、老龄化程度进一步加深、家庭规模日趋小型化、人口流动更加频繁，加快发展普惠托育服务，日益成为最现实、最紧迫、最突出的民生问题。2019年以来，国家陆续出台一系列鼓励和支持托育服务发展的“利好”政策，托育机构和托位数量明显增加，服务供给能力不断增强。但从调研情况看，现有托位以收费较高的民办营利性机构服务为主，普惠性托位供给严重不足，实践中仍存在不少制约普惠托育服务健康发展的瓶颈性因素。 

一、制约普惠托育服务健康发展的五大问题

（一）存在政策“打架”现象

首先，政策规定和执行不一致。国家发展改革委、国家卫生健康委2019年10月印发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》提出对新建和改扩建项目均予以支持，但调研发现很多地区仅针对新建托育项目，并不支持改扩建项目。以内蒙古某民办幼儿园为例，该园期望转成普惠托育机构，如将原有的30个学位改建为托位，则不能获得补贴，只有增加新的托位才可以申请到相关补贴。调查显示，享受普惠托育服务专项补贴的托育机构仅占6.86%，其中民办托育机构中享受普惠专项补贴的比例更低，仅有2.76%。

其次，政策支持力度和收费价格要求不对等。现有的普惠专项行动仅提供建设资金补贴而没有运营补贴，但要求接受建设补贴的托育机构按照较低的价格收费。调研发现，除了建设补贴支持覆盖范围和水平不高外，其他类型的支持政策也不容乐观。享受过房租减免政策的机构占7.94%，享受税收优惠的机构占5.42%，享受运营补贴和设备购置补贴的机构约占5.05%，享受过培训补助支持的机构约占3.61%，享受过土地划拨支持的机构仅占2.53%，享受过贴息贷款支持的机构仅占0.36%，上述比例在民办托育机构中的水平更低，导致民办托育机构普遍存在顾虑，认为申请成功后不但未能有效降低成本反而要接受限价或指导价，难以实现营收平衡，故不愿意再去积极申请普惠托育项目。

再次，监管政策和备案政策之间存在矛盾。托育服务监管的对象是所有实际提供托育服务的机构，但市场上获得备案的机构不足30%。由于现行的托育机构备案制度是事后备案而不是事前审批，业务主管部门无权要求未备案的机构停业整改，但一旦出现安全事故又需要为此负责，造成“必须管”但又“管不了”的两难困境。

（二）托育服务发展空间小

首先，用地保障落实难度较大。虽然多个政策文件都提出了要加强对托育服务的用地保障，但城区普遍缺少可利用的土地空间资源，特别是像北京、杭州、上海等地的老旧居住区，建设规划很难改动，只能要求新建居住区配套。此外，用房成本高是当前托育服务业的主要制约和风险因素之一，但由于经济发展水平的差异，每个托位1万元的建设补贴对托育机构建设成本的补贴程度也存在差距，对大城市托位建设成本的降费效应并不明显。与其他类型城市或农村地区相比，大城市人力成本也较高，导致托育服务总体供给水平较低且价格偏高，现有的普惠托育支持政策对大城市托育机构降低运营成本的作用明显小于其他地区。

其次，民办托育机构用地租赁情况复杂，税费优惠政策落实困难。调查显示，托育机构使用自建用房或自购用房的比例仅为11.91%，接近75%的机构均为租赁住房，还有少部分机构使用政府配套物业或其他房屋。在使用租赁房屋的托育机构中，租赁商业用房的比例约占61.35%，租赁私人产权用房的比例约为24.15%，租赁社区公共用房和国有资产用房的比例仅为14.50%。在新冠肺炎疫情的冲击下，刚刚起步的托育机构运营压力更大，部分机构已经或正在面临倒闭风险。尽管国家出台了相关减租免租政策，但租用私人产权用房的托育机构较多，商业综合体或临街商铺的二手租赁比例也较高，房租减免政策很难直接落实到托育机构。调查显示，85.24%的民办机构表示，没有享受过任何政策优惠，各项税收减免、补贴等政策也主要向公办、公建民营的托育机构倾斜，反映出当前托育机构的建设和发展缺乏政府相关政策的有力支持，托育机构发展建设迟缓。

（三）标准规范缺乏兼容性

设置有效的标准规范是托育服务安全发展的基础，也是婴幼儿健康成长的保障。目前国家已出台托育机构设置标准、管理规范、保育指导大纲和婴幼儿伤害预防指南等文件，为完善服务规范、降低服务风险提供了依据，但仍存在一些不足。

首先，机构设置标准重点针对具有一定规模的托育服务机构，缺乏针对用人单位办托、家庭托育点、社区托育点的设置标准，而这些机构在托育服务市场中占据了一定比例（调查显示约为6.16%，但考虑到抽样和拒访等问题，实际比例应该更高）。而且，调查还显示，在机构设置标准缺失的同时，托育机构自身应对风险的能力也相对不足，参加场地险、儿童意外伤害险、财产险等商业保险的比例较低，约有82.31%的机构未参加任何商业保险。

其次，幼儿园托班缺少专门的服务标准规范，大多是参照幼儿园的服务标准规范执行，对3岁以下婴幼儿的适应性和包容性不足。调查显示，幼儿园托班负责人对《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等政策文件均非常了解的比例仅为22.91%，了解一些的比例约为68.75%，均低于其他类型托育机构负责人。

再次，关于硬件设施标准要求既多又高，关于服务过程和服务人员的标准规范却相对较少。以浙江为例，其托育机构备案率在全国位居前列，但仍存在大量机构未能备案，其中接近90%是因为消防验收不合格，如何针对不同类型的托育机构细化消防验收标准成为迫切需要解决的问题。同时，针对托育服务过程中的活动安排、服务监督和人员资质评价考核，目前仍缺乏较为详细的规定，这些对于婴幼儿成长更为重要。

最后，托育行业不仅存在人才数量严重不足的问题，而且面临从业人员素质参差不齐、人才培养培训体系不完善、培训课程资源质量不佳等问题。目前，国家和行业尚未出台一套科学有效的教学进程及课程体系，教材方面更是存在一大空白，不同机构的课程体系五花八门，有些直接使用未经评定和优化的国外教材，有些按照早教模式开展托育，有些甚至照搬幼儿园的教学内容，把托班办成幼儿园小班，这对托育行业公信力造成了不良影响，也是托位使用率不高的重要原因。

（四）统计口径界定不清

完整、规范的调查统计制度是衡量行业发展的重要手段，行业统计不规范会影响政府和社会公众对行业发展的认知和了解。

首先，托育服务发展规划目标与需求不一致。当前多数地区将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数作为主要指标，该指标的分母是全人口而不是托育服务对象，同样的指标值在深度老龄化地区可能会造成资源浪费，在年龄结构较轻的地区则难以满足需求。值得注意的是，有的地区使用婴幼儿入托率（上海浦东）、新增托位数量（上海、云南）等指标，指标设置与托育需求和供给的关系更加紧密。

其次，托育服务统计口径不统一。在具体托育服务统计过程中，各地对于幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等类型的托位数是否纳入统计范围，存在不同的处理方式，有的地区统计覆盖了所有举办类型，有的则覆盖了部分类型。不纳入统计范围，则掌握不到托育服务发展状况；纳入统计范围，则又面临“合规”和“不合规”托育机构的区分问题。

最后，托育备案机构与托育服务机构不统一。在所有实际提供托育服务的机构中，完成备案登记的机构比例较低，但这部分机构提供的托位数基本都被纳入服务统计，已备案和未备案的托位数量难以有效区分，容易误导决策者和社会公众对托育行业的认知，导致过度关注托位数量的迅速增加，而忽视了托育服务的规范性问题。管理和服务两个统计口径，容易造成谈管理时不把未备案的托育机构统计在内，谈发展时又把其统计在内，这与托育服务高质量发展的评价标准并不契合。

（五）服务资源缺乏统筹规划

近年来，社会力量举办托育服务的热情高涨，各地托育机构建设速度明显提升，托育机构数量迅速增加。按照国家“十四五”规划预期，到2025年至少需要新增381万个托位。但随着出生人口的大幅下降，部分地区幼儿园学位空余闲置的问题已经初步显现，而且未来学前教育资源的闲置将越来越明显。根据我们的测算，“十四五”期间，即使3-5岁儿童入园率从2021年的88.1%达到100%，2岁和6岁入园率分别保持5.12%和11.61%的水平，在园幼儿数也将从2020年的4818.6万人下降至3626.3 万人，从而产生近1200万个学位空余。自2022年开始，中国幼儿园将出现约150万的学位空余，此后每年将新增300万以上的学位空余。

在新的人口发展形势下，托育服务资源快速扩张不仅不利于托育行业的良性可持续发展，反而可能引发新一轮的行业危机和供需矛盾。以上海市为例，越来越多的公办园正在举办托班，公办园托班“性价比比较高，公办园一年托班的费用，也就是私立托育机构一个月的费用”，示范园收费也仅仅700元/元左右。不管是价格还是环境，面对幼儿园托班的先天发展优势，消费者都会“用脚投票”，导致公办园托班“一位难求”、民办托育机构招生不足共存的局面。调研中，有托育从业者表示：“原来是‘贴’着幼儿园开，为幼儿园输送生源，现在是‘躲’着幼儿园开，怕幼儿园抢生源。”如何在避免学前教育资源大量闲置的同时，推动托育服务适度有序发展，已成为迫切需要反思和审视的问题。 

二、相关思考和建议

托育服务发展中面临的困难和问题，有些涉及国家政策的引导和完善，有些涉及地方工作机制的建立和资源的优化整合。因此，建议从以下几方面予以完善。

一是统一规划、分步实施。加强各地人口形势变化分析，制定托育服务专项规划，定期开展规划执行状况的监测评估，分析低生育水平和政策变动对学前教育、早期教育等各类资源利用和发展的影响，明确托育服务发展的工作思路、理念和方式方法。强化部门联席会议的作用，促进相关部门协同发力，共同研究制定支持普惠托育服务发展的政策清单。

二是落实并完善配套支持政策。解决普惠托育专项行动资金有效落地问题。探索建立托育服务生均补贴机制，对符合普惠条件的托育机构按照托位和收托人数进行运营补贴，如杭州临安区按照实际入托人数给予生均经费补助550元/年，并且该标准参照当地学前教育日常生均经费标准同步调整。落实水电税收补贴、租金、贷款优惠政策，通过场地提供、租金减免、水电气优惠等方式支持普惠托育服务发展，如上海针对部分普惠机构或免除租金，或承担部分装修费用。

三是加强从业人员培训和环境安全监管。做好无证、未备案托育机构的规范、引导和转化工作，参考幼儿园安全管理和周边治安环境要求，提升托育机构安全管理水平，改善周边治安环境。深入研究托育机构消防验收问题并提出解决方案，加强日常监督检查，全方位保障托育安全。参考幼儿园、中小学的学生平安保险，设立可供托育机构及婴幼儿家庭购买的平安保险，降低机构的运营风险。鼓励社区卫生服务中心和托育机构签约服务，提高托育机构的医疗应急处理能力。建立托育人员从业认证标准并逐步实施执业资格准入制度，特别要加强法治意识、职业道德、安全教育、保育技能等方面的培训，提高人才质量和专业能力。加快研制课程体系，编写相关教材，将托育机构从业人员的常态化培训纳入公共预算保障范围。

四是建立托育服务社会信用评价体系。丰富全国托育服务机构备案登记系统信息，加强行业监管。建立托育服务机构婴幼儿信息管理系统，加强儿童安全健康监管。建立托育服务社会信息平台，面向社会提供信息服务和反馈渠道。尽快出台系统规范的全国托育服务统计调查制度，统一各地统计口径，提高统计的精准性和有效性，为政府部门全面掌握和了解托育服务信息提供有力支撑。

五是统筹优化学前教育与托育服务资源。结合中国普惠性幼儿园的覆盖特点，推动学前教育提供普惠托育服务，提前做好学前教育资源向托育服务资源转化的可行性评估和政策规划储备。例如，上海在2000年以后结合出生人口减少的情况推动了一批幼儿园开办托班，既保护了学前教育资源，也有效解决了3岁以下婴幼儿照护问题。在避免托育行业盲目扩张的同时，进一步完善和落实现存托育机构的普惠支持政策。引导社会力量重点提供差异化的托育服务，补充休息日托管、临时托管、夜间紧急托管等服务形式，增强托育服务的多样性和灵活性，满足不同层次家庭的特殊托育服务需求。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部研究员，史毅系中国人口与发展研究中心副研究员）