CADAS: 关于繁忙机场时刻配置的研究

繁忙机场时刻资源十分稀缺，如何提高时刻利用效率、同时兼顾公平竞争与社会效益和机场战略目标，是全球各国共同面临的难题。数十年来，全球繁忙机场的时刻配置遵循大体一致的基本原则，时刻配置核心始终没有发生本质变化，部分国家（如英国）开展了二级市场交易的尝试，但仍然只在全球少数范围内开展，还有一些重要问题没有解决。

文章将围绕繁忙机场时刻如何配置，进行一些简单的梳理分析，供业内讨论参考。需要特别说明的是，本文大量事实材料基于Amedeo R. Odoni的《A REVIEW OF CERTAIN ASPECTS OF THE SLOT ALLOCATION PROCESS AT LEVEL 3 AIRPORTS UNDER REGULATION 95/93》研究，和Lewis Pickett & David Hirst的 《Airport slots》报告。

一、三级机场的定义和分布

根据机场的拥堵程度，IATA将提供商业客运服务的机场分为三类：通俗地讲，一级机场，即非协调机场（机场容量能够满足运输需求）；二级机场，只在一天、一周或航季的某些时段饱和，但可通过航空公司协商调整来解决；三级机场，即协调机场（机场超容量运行，有必要通过协调机构分配时刻）。我国主/辅协调机场、非协调机场的分类方式与上述三级机场分类原则总体一致。

全球三级机场在航空运输中发挥着关键作用，根据IATA定义，2017年夏航季到2019年夏航季，全球三级机场大约有200个，数量占全球3000多个商业机场的6%左右，但这些三级机场2017年旅客吞吐量合计超过32亿人次，占全球的40%，涵盖了除美国以外的绝大多数繁忙机场（美国很少将机场指定为三级机场。尽管美国许多机场严重饱和，目前只有纽约肯尼迪国际机场被指定为三级机场）。

近几个航季以来，全球三级机场数量分布

在欧盟和欧洲，三级机场的作用更加重要。如上表所示，全球三级机场约有一半位于欧洲。2018年，欧洲最繁忙的25个机场中，有24个被指定为三级机场。

将2018年与2010年相比，可以发现，8年间，欧洲三级机场旅客吞吐量增加了44.3%，年均复合增长4.7%；但从起降架次来看，2018年相比2010年只增加了14%，年均复合增长1.6%。体现到单机载客数上，从2010年的106人/架次增长至2018年的134人/架次。

欧洲地区三级机场主要指标变化

这一点与全球发展趋势相吻合，背后主要有三大原因，一是机队的持续更新换代，老旧机型退役，机队平均可供座位上升；二是随着低成本航空公司发展，机上座位布局日趋紧凑；三是收益系统的发展和航司经营策略变化，客座率持续上升。

2010年至2018年，三级机场旅客吞吐量的增长，对机场硬件设施造成了巨大挑战，机场不得不进行航站楼的改扩建和新建，但同时，一些机场的跑道容量已经达到极限。

展望未来，推动单机载客数上升的三大原因中，第一项，机队更新预计还将持续；考虑到平均客座率已经到达85%，而航空市场具有季节性，客座率很难再有大幅上升；紧凑的座位布局也已经达到极限。未来，三级机场的旅客吞吐量增长将与起降架次的增长保持较高的一致性。根据EUROCONTROL的预测，欧洲地区三级机场未来将面临进一步饱和，到2040年，欧洲将有16个机场(目前为6个)面临“希思罗”式的拥堵。

尽管同为三级机场，不同三级机场的吞吐量规划、饱和程度具有一定差异性。以2018年为例，三级机场中，旅客吞吐量分布从8010万人次（伦敦希思罗）到不足5万人次（希腊），欧洲地区前9个三级机场旅客吞吐量超过4000万人次，位列全球前50，而同时有33个机场（占欧洲三级机场总数的三分之一）吞吐量低于500万人次，其中有11个机场吞吐量低于100万人次。后者吞吐量相对较小的三级机场，主要与机场所在地的气候季节性有关。

另外，一天的各个时刻中，有些三级机场全天候面临饱和，有些三级机场仅高峰时段面临饱和，但非高峰时段仍有空余时刻，另外还有部分三级机场即使在一些高峰时段，也存在空余时刻。

因此，同为三级机场，其自身条件的多样性，一定程度上导致三级机场时刻配置准则的普适性存在不足。

二、 全球时刻指南的演变

为大家所熟知的全球时刻指南（Worldwide Slot Guidelines），简称WSG，过去由IATA主导编制，对全球三级机场时刻分配具有重要指导意义。以欧盟为例，欧盟地区三级机场时刻分配主要依据——EEC 95/93法规，其制定和应用基本沿用WSG；我国时刻配置主要文件，《民航航班时刻管理办法》也与之基本呼应。因而，研究我国繁忙机场时刻配置，就有必要梳理WSG框架变化过程。

以WSG为载体的时刻指南，前后共发布了十版，第一版发布于2010年，第十版也是最后一版发布于2019年8月。在此之前，IATA有关时刻分配的指南发布于Worldwide Scheduling guidelines，首版发布于2000年，最后一版发布于2010年。

相较于2000年出版的初代Worldwide Scheduling guidelines，2019年出版的WSG并无太大的不同。换句话说，这么多年来，机场时刻分配过程所依赖的基本原则几乎没有改变。两个版本的差异主要在于编辑与排版，内容方面实质性差异很少，而这些差异造成的影响也大多有限。因此，可以说，目前全球繁忙机场的时刻分配核心依据可以追溯到2000年以前，第9版WSG序言中也写道，“本文件(WSG)所包含的标准是自1974年以来制定的。”

2019年，WSG第十版，也是最后一个版本发布后，WASG取代WSG成为全球时刻指南的标准参考文件。2020年6月，国际机场协会ACI、国际航空运输协会IATA以及全球协调人集团WWACG共同发布了Worldwide Airport Slot Guidelines，简称WASG。由于与第十版WSG发布时间接近，WASG延续了第十版WSG的主要变化，相比第九版WSG，有一些比较明显的变化，主要如下：

1. 首次强调机场参与：在2019年以前，并没有机场代表参与WSG的编制工作，该文件包含的标准，从1974年开始，就是航空公司和时刻协调人协商的结果，机场代表有史以来第一次参与了2019年版WSG（也就是第十版）的编制工作。2020年，WASG发布，名称上在时刻前新增了“Airport”，准则的监督方构成也发生了变化，WASG由相同数量机场、航空公司和时刻协调人组成的全球机场时刻委员会（WASB）实施监督，此前为相同数量IATA会员航空公司和机场协调人组成的IATA联合时刻咨询小组（JSAG）。

2. 更改新进入航空公司优先级：在此前的时刻指南中，时刻的分配遵循以下优先级原则，也就是著名的祖父原则：未发生改变的历史时刻（H）优先级最高，具有历史优先权但申请时刻调整（CH）优先级次之，新进入航空公司（NE，有固定的定义和标准，不同国家/地区定义可能不同）优先级第三，最后是其他不具备历史优先权而又非新进入航空公司的申请（O）。在H、CH时刻系列分配完成后，剩余的空余时刻构成时刻池，分配给NE和O类时刻申请。

WSG第十版以及最新的WASG调整后，历史调整时刻申请(CH)、新进入航空公司(NE)和其他申请(O)将具备同等的优先级。这项变更带来的影响是，增加竞争性的同时，也进一步增加了每个航季中时刻配置寻找最优解的难度，当涉及多个航司时刻申请负责要求时，决策的复杂性进一步上升。

3. 更改对新进入航空公司的定义：在老版本WSG中，新进入航空公司定义为——每日在该机场获得的时刻数少于5个，在第十版WSG和首版WASG中，将“少于5个”限制放宽为“少于7个”，也就是最多6个。关于对新进入者的定义，是欧盟执行95/93法规以来受到争议最多的部分之一，而95/93法规与第九版WSG没有实质性差别。

条例规定，为鼓励竞争，每个航季时刻分配中，除了H和CH时刻以外，时刻池中需要保证50%的时刻分配给新进入航空公司。但是这一条例并没有多少实际效果，繁忙机场的主要航司仍然占据着机场的绝大多数时刻。这一规定只能最小程度便利新航空公司进入，但同时也注定新进入航空公司通常缺乏规模，无法获得大量时刻、无法实现规模效应。

换言之，这一规定的本质，是给大量新进入航空公司分配极少的时刻，而不是让某几家新进入航空公司获得大量时刻，使得能够与其他主导航空公司实现竞争。此外，欧盟还限制新进入航空公司获得的时刻在两个同航季内不允许交换和交易，避免重新获得新进入者的身份，进而获取新的时刻。这一限制也导致一些航空公司即便符合新进入航空公司的标准，却也选择申请其他O类时刻而非NE类时刻。

实际上，各国对于时刻配置管理的办法和规定不尽相同，但基本原则大体一致。以我国为例，2018年版《民航航班时刻管理办法》，优先级分为四档，分别对应H、CH、NE、O四档，优先级顺序与第九版之前WSG一致，新进入航空公司优先级第三，位于历史优先时刻、历史变更时刻之后。而新进入航空承运人定义方面，《民航航班时刻管理办法》——在特定机场特定运营日持有时刻少于3个（含），低于最新WASG的6个的航空公司，分配给新进入航司的时刻占比是时刻池中20%－50%，低于WSG的标准。但从WSG和WASG的演变趋势来看，国际上倾向于进一步鼓励时刻配置向新进入者倾斜，例如通过逐步提高新进入航空公司的优先级，同时放宽新进入航空公司的限制，进而尽可能促进三级机场的市场竞争。

4. 初始时刻附加标准增加“候补名单顺序”和“环境因素”：为保证时刻分配达成各方面利益的平衡，WASG进一步增加了时刻分配的附加标准，使得在繁忙机场，航司申请时刻超过空余时刻容量时有据可依，而非简单的根据主观判断或者“按比例分配”。在以往的版本中，指南的附加标准主要包括长期运营、运行因素、市场类型、连通性等，WASG首次将候补顺序纳入考虑。其他条件一致的情况下，航空公司申请时刻等待的航季越长，获批时刻的可能性越高。

附加标准的出现，一定程度上丰富了时刻分配的规则，弥补了时刻分配中多航司申请的难题，但同样也导致一系列问题，即由于各个机场的环境现状不同、发展目标不同，WSG或WASG提倡的全球时刻指南中的附加标准很难被一致地应用，同时由于结构和标准的不清晰，还可能引发时刻分配过程中的政策透明度问题。

我国《民航航班时刻管理办法》中，第三十四条，“在新进入航空承运人之间、或者在位航空承运人之间协调配置航班时刻时，应当运用下列量化优先配置规则”，即可视为我国民航市场特定的附加标准，“量化规则根据行业发展实际需要，由中国民用航空局组织修订并发布实施”。但即便是适用于我国民航定制化的附加标准，在具体执行过程中，依然面临上述两个方面的问题，即普适性和透明度。

5. 新增时刻监控第9章节：这一章节大量强调关于“三级机场协调人应及时监控分配时刻的使用情况”，在全球大型机场普遍日益拥挤的背景下，如何提高时刻资源的利用率成为各方日益关注的问题。修改后，指南进一步强调了包括机场、协调人及相关利益方在时刻监控中的作用与建议采取的方法。

时刻监控是使航空公司和其他飞机运营商的运行与在三级机场协调人分配的时刻进行配合的连续过程。这是确保最有效利用机场基础设施的方法之一。

时刻监控分为两个阶段：运行前和运行后分析。

机场管理机构在时刻监管中发挥的作用是：机场管理机构应及时提供协调人履行所需时刻监控职责的所有信息和数据。它还应监控机场的整体表现，并应向协调人强调任何潜在的时刻滥用情况。

实际上，尽管目前国内民航有关政策文件中，并没有明确赋予机场这一监控职责，但一些国内主要机场出于市场的需要，自发地开展了时刻监控有关工作，通过实施监控航班执行、取消情况、执行率、客座率等统计指标，适当干预时刻执行情况。这项工作的开展，离不开民航数字建设的持续推进，目前机场上述工作，多数依赖第三方民航科技企业的数字赋能。而从另一方面考虑，基于此，建议中国民航可以考虑将机场在时刻分配和时刻执行监控中的作用予以明确。

此外，WASG还有一些其他的变化，例如重新调整了换季时刻分配中的一系列关键时间节点，例如SRD（时刻系列返还日期）等，但由于国内时刻分配细节的差异，这些调整变化对国内市场参考意义有限，不作过多阐述。

回头来看，WSG、WASG的迭代更新，实际上都围绕初级时刻分配编制，各国多数采用类似的核心原则，主要依赖政化配置手段。时刻配置指南不断更新，但多为修补和增加，核心原则始终没有变化。调整新进入承运人优先级、新承运人定义、标准编制引入机场代表，能够起到一定的影响作用，但祖父继承大原则不变，主要承运人的市场垄断就有基础。以伦敦希思罗机场为例，因为时刻总量有限，时刻流动非常有限，2007年以后，二级市场成为航空公司获取时刻的主要来源。

三、全球时刻指南（WASG）的主要争论

由于时刻配置核心原则形成已久，几十年来没有质的改变，而在此期间，全球航空运输业发生了巨大变化，繁忙机场面对、以及需要解决的问题日益多样化，这一普遍使用于全球协调机场的分配原则已经逐渐难以适应繁忙机场发展需要。尤其在机场高度饱和的欧洲国家，关于时刻配置改革的提议呼声已久。

英国交通部（DfT）、竞争和市场管理局（CMA）以及其他部门，对目前时刻配置原则也提出了不同的意见。DfT在其2018年发布的航空战略草案《航空2050》指出，目前的时刻分配制度并非为刺激市场竞争环境而设计的，也没有考虑到更广泛的目标。时刻分配的某些方面可能会对消费者产生不利影响，也对时刻饱和但即将释放容量的机场产生不利作用。

当前时刻分配制度的倡导者（IATA等），尽管承认这一原则存在局限性，但同时认为，全球时刻指南在业内得到了广泛的支持、理解和实践，并为航空公司经营提供了宝贵的确定性，从而使得航司能够不断地投资、发展和创新。另一方面，业内提出的时刻分配其他方法，例如拍卖、交易等市场机制，在理论上和实践中，能否更有效地分配稀缺时刻资源仍然是一个问题。

围绕时刻配置改革的另一种观点是，一些超级饱和机场的问题，本质上是机场基础设施瓶颈造成的，而并非时刻分配规则的不足。IATA的观点是，时刻配置改革同样不能解决机场容量饱和的问题，全球时刻指南暴露出来的短板，主要集中在少数高度饱和的机场，如伦敦希思罗、阿姆斯特丹和香港等。从希思罗机场和盖特威克机场的时刻初次分配和二级交易数据来看，似乎印证了这一观点：希思罗作为一个高度饱和的机场，只有极其有限的新增时刻可供分配，而盖特威克机场的新增时刻分配相对更多。因此，2008年以来，希思罗交易时刻数量远远高于初次配置时刻数量。2008年至2019年，希思罗机场共交易了4710个周时刻量，而通过初次分配的周时刻量只有356个；同一时期，盖特威克机场初次分配的时刻量高于二级市场交易时刻量。

经笔者梳理，围绕全球时刻指南（WASG）的主要争论概括如下：

1. 资源配置效率不高

时刻分配主要目的，是最大程度发挥繁忙机场的时刻价值。基于这一目标，目前时刻分配制度受到的主要批评之一是，不但没有以最有效的方式分配时刻，反而可能导致机场时刻分配不当、使用不足和时刻资源浪费。

目前，航空公司获取和使用时刻是免费的，经济学家认为，这决定最有效的资源配置很难实现。由于时刻分配过程没有明确考虑时刻价值，时刻可能不会分配给那些最愿意付费的航空公司，因此，相应时刻的运营效率可能不高。

2011年，欧盟对时刻分配规则的一项影响评估发现，即使在一些时刻紧缺的机场，仍然有超过10%的时刻没有得到有效利用。这个问题不仅仅适用于繁忙机场的当下，还适用于繁忙机场扩容后的时刻分配。如果繁忙机场释放容量，比如希思罗机场改扩建投用，当前的分配机制可能难以促进公平和市场竞争，也不能为消费者带来最好的结果。

2. 不合理的激励作用

英国政府在其航空战略草案中指出，目前的时刻分配框架，可能以各种方式产生不合理的激励作用。例如，航空公司有动机通过囤积时刻、或利用初次时刻分配优势，从二级市场交易获得收益；或者通过子公司申请时刻，从而获得和保留更多繁忙机场的时刻，限制市场竞争。

DfT认为，航空公司可以在二级市场，售出免费获得的时刻，或利用子公司新进入者身份获得时刻，而之后将这些机位转让给母公司。

具体来说，上述不合理的激励作用，主要是由全球时刻指南中的以下机制造成的。

2.1 历史优先权

历史优先权，或者说“祖父继承”，被认为是导致繁忙机场的时刻不能得到有效利用的核心原因。在繁忙机场，航司即使不能有效使用某个时刻，也不会主动归还或放弃时刻。DfT认为，授予现有航空公司永久祖父权，是新航司进入市场的障碍，限制了市场长期竞争的可能性，因此时刻改革是必要的，部分原因也是为了解决在繁忙机场航司一家独大的问题。CMA认为，在航空公司具有市场支配地位的情况下，航司就有保留时刻的单方面动机，这些时刻即使没有带来直接的商业价值，但可以有效防止竞争对手进入和扩张。

机场时刻价值的提高，对拥有大量时刻的航空公司来说，属于额外的利益。航空公司免费获取这些时刻，而这些时刻价值的会随着机场饱和程度上升而上升。

支持现行制度的人认为，“祖父权利”和“80/20”规则给航司创造了连续性优势，从而保证长期战略规划和运营的稳定性。因此，牺牲短期效率以减少长期管理的不确定性是合理的。

2.2 80/20法则

80/20规则指，在考核期间，时刻执行率达到80%，即可保留该时刻的祖父权利。IATA认为，该规定不仅有利于提高繁忙机场时刻利用效率，而且还为提供了灵活性和确定性。

由于“双底漏洞”的存在，航司留时刻的最低要求实际上低于80%的航班执行，因此一些国家会提高80%的下限。然而，对这个规则的一种批评是，它不是最有效的机制，规则规定了航司利用该时刻的下限，但也回避了将时刻分配给更合适的航司的可能性。

2.3 新进入者

尽管欧洲航空运输市场竞争激烈，一些低成本航空公司得到迅速发展，例如易捷航空和瑞安航空崛起，但仍然可以听到一种声音，认为祖父权利有利于巩固现有地位，并不利于新参与者进入市场。

时刻是进入市场的关键，航司可从初次分配获得时刻，也可从二级市场购买或租赁时刻。然而，在许多繁忙机场，时刻的周转率很低，其结果是，可供选择的时刻往往商业价值不高，这反过来又对航司市场竞争力产生负面影响。

DfT称，“新进入者规则会让新进入者或小型航司难以在初次分配中获得足够的时刻，以实现规模化运营。”在现行规定下，航空公司很难积累足够的时刻。虽然该规则的初衷是鼓励竞争，但却成为了现有小型航空公司扩张的障碍，因为新进入航司无从建立足够的规模，进而实现与主要航司竞争。

但也有例外，易捷航空、瑞安航空、挪威航空等都已在英国建立了相应业务，在二级市场存在的情况下，可能取决于航空公司通过二级交易获得更时刻的能力和意愿。IATA认为，针对新进入者的全球时刻指南不仅有利于全服务航空公司，而且旨在实现“在为新进入者提供时刻分配的同时，为长期持续运营时刻的航空公司提供稳定性和可靠性之间的平衡”。IATA称，欧洲的低成本航空公司仍在发展壮大，无法进入超级繁忙的机场，并不是时刻配置指南本身的问题，根本原因是机场容量不足。

3. 部分繁忙机场没有新增时刻可分配

由于基础设施限制或环境的限制，以欧洲为代表，越来越多枢纽机场接近完全饱和，换季时几乎没有新增时刻可供分配。这种超级拥挤机场带来的挑战，是全球时刻指南编制之初没有预料到的。没有新增时刻可供分配，意味着机场时刻失去流动性，市场竞争减弱。

这种情景下，机场要解决的首要问题，不是分配多少时刻给新的申请，而是如何在没有时刻可供分配的情况下保持一定的市场竞争环境，避免时刻僵化，同时如何使对社会经济的贡献最大化。

对此，美国民航业曾提出过一种解决方案，以肯尼迪机场为例，原有航空公司使用的时刻 90%作为普通时刻继续保留使用，使用期限10年，使用不充分的普通时刻将被FAA回收；10%的时刻作为限制性时刻，政府每年从限制性时刻中取1/5用于公开拍卖。这样的机制变相削弱了祖父权利，通过赋予时刻使用权的有效期限，保证了高度繁忙机场的时刻流动性。

4. 繁忙机场各自目标和优先级差异化

不同机场在业务规模、饱和程度、可用时刻方面的巨大差异性已在系列第一篇中提及，除此之外，不同机场的发展目标和优先级也有显著不同：有的机场倾向于提高连通性，有的机场渴望激励运力投入，有的希望吸引新航空公司进入，有的希望维持足够的特定目的地航线等等。

但目前的时刻分配原则，缺乏足够的灵活性来处理这一系列不同的问题和需求。目前的规则采取“一刀切”的方式，要求对繁忙机场普遍采用相同的程序和规则，尽管这些机场面临着许多不同的问题，需要采取不同的解决方案。

5. 繁忙机场协调参数清单日益复杂化

随着起降架次和旅客量的增长，繁忙机场协调参数日趋复杂，从静态的高峰小时容量，到动态的15分钟参数、30分钟参数等，导致机场时刻分配和管理的难度显著提升。

在21世纪初，多数机场高峰容量都采取一种相对简单的形式，即高峰小时容量，但为保持相对均匀的时刻排布，避免短期超标运行，保证机场各个运行模块运行在合理区间，越来越多的机场开始采用更细的粒度，例如将跑道系统、停机坪和机场航站楼的容量分别设置参数；按照不同时间段设置运行参数，例如对15分钟、30分钟、60分钟和180分钟多个时段跑道容量进行了规定；将跑道容量总起降架次、降落架次和起飞架次限制，航站楼分为进港容量、出港容量参数等。国内机场同样如此，除高峰小时容量标准和协调时段以外，还增加了15分钟参数限制。航司在时刻申请和调整时，首先要有小时容量空间。

6. 时刻配置任务的难度和工作量增加

基于上述原因，航班时刻配置任务的难度和工作量已经相当之高，评估任何特定时段分配的结果质量也变得极其困难，尤其是在繁忙的枢纽机场。

从充分利用有限的机场基础设施的角度，目前的时刻分配是不是最优解，这样的问题在今天基本上是无法回答的，即使行业普遍接受目前的时刻分配原则。

7. 对时刻分配透明度和公平性的担忧

无法真正评估时刻分配的结果质量，也不可避免地导致对时刻分配过程透明度和公平性的担忧。对时刻分配透明度和公平性的担忧不是个例，是基于目前的时刻分配大原则下的普遍现象。

根据国外有关研究，以下两条举措被认为有助于改善上述担忧：

（一）进一步公开时刻配置过程的具体依据和方案，对方案中认为含糊不清或需要进一步阐述的，在相应条例中加以澄清。（以国内为例，国内不同地区管理局负责机场时刻协调与分配，不同管理局之间的分配标准存在一定差异性，在换季工作中进一步明确具体标准就具有重要意义。）

（二）利益相关方，尤其是机场和航空公司，应当有渠道获得特定时刻分配决策背后的原因的依据，尤其是在应用“附加标准”或者量化规则来解决多家航空公司竞争同一时刻的情况下，给与协调人足够的资源支持，以进行此类信息/咨询的答复或公布。

四、时刻市场化配置面临的主要问题

目前的全球时刻指南（WASG）存在不足固然是不争的事实，但如何合理解决却是一大难题，世界民航界比较普遍的观点是，变革原有的行政配置手段，运用市场化的方式配置航班时刻资源，进而避免时刻僵化、简化时刻配置、提高时刻分配公平性和透明度等。但实际上，将理论付诸行动的案例并不多，据了解，世界上开展的航班时刻初次分配的拍卖只有两次，分别在中国和美国。

时刻市场化配置，从分配阶段划分，具体可以分为一级市场和二级市场，一级市场主要指运用市场化的手段替代或部分替代目前的行政化分配时刻的形式，二级市场指时刻初次分配后，航司之间可以根据时刻价值进行自主时刻交易。起降时刻初次分配的拍卖做法一直被理论界认为是最佳方案而备受关注，但从较少的实践来看，效果并不理想。

另外，不论是一级市场还是二级市场，在机制设计上，都遇到了一些关键问题，其中最核心的，是时刻的所有权和交易所得利益归属问题。

1. 时刻初次分配——一级市场

1.1 航班时刻所有权和交易所得的归属

航班时刻的归属，至今是一个悬而未决的问题。航班时刻的权属问题是航班时刻所有问题的核心，决定了航班时刻的一系列理论和实践问题，包括航班时刻归谁所有、航班时刻归谁使用、航班时刻的收益归属等问题，这牵涉到时刻的核心利益问题，不仅仅影响一级分配市场的建立，也同样影响着二级市场时刻交易归属的问题。目前，主流观点包括以下几派，分别认为航班时刻所有权属于航空公司、机场当局、空中交通管理部门和国家。

时刻所有权显然是一个非常复杂的法律问题，它的复杂性和任何最终解决方案将产生的重大影响，全球范围内监管机构——乃至整个行业在很长一段时间内都在刻意回避它。例如，英国民航局在考虑在英国机场实施二级交易的背景下，于2001年就时刻所有权问题进行了咨询。在其最终报告中，民航局指出“现有安排下的时刻所有权是有争议的：政府、航空公司和机场都声称时刻的所有权”。但是，这分报告最终没有对此做出最终判断，结论是“‘所有权’问题是一个与稀缺时刻分配相关的独立政策决定，应该与时刻价值最大化的目标区分开来”。也就是说，CAA同意批准二级交易的使用，但同时声明，二级市场交易收益的分配应被视为一个单独的问题。

Steer Davies Gleave在审查第95/93号法规的修订草案时，对“当前缺乏对时刻所有权的定义是否会对时刻分配制度造成任何问题?”这一疑问的总结回答如下：“几乎所有航空公司和航空公司协会都认为，没有必要比现行法规更详细地定义时刻所有权”，“协调人都认为，没有必要对时刻的所有权进行界定，现行的《规则》没有这一点，仍然运作良好”，“大多数国家认为，缺乏对时刻所有权的定义并不是一个问题”。

尽管行业普遍回避这个问题可以理解，但长远看，解决时刻的所有权问题是必要的，同时，也要认识到这必然是一个耗时的和充满争议的过程。这个问题的解决，无论最终往哪个方向发展，都将产生关键的影响。

例如：除了不满足“80/20规则”之外，航司的一系列历史时刻是否可以被撤销？航空公司能否将非通过二级交易获得的时刻作为资产负债表上的无形资产变现？航司是否能以他们的时刻系列组合为抵押发行债券？

1.2 从免费到付费获取时刻的过渡问题

目前的时刻配置规则下，航司获取时刻是免费的，而另一方面，航司通过市场化手段获取时刻，例如通过拍卖机制，普遍被认为需要一定的费用成本。

假如要逐步推进一级时刻市场化配置，有必要逐步进行试点和过渡，但在市场化配置和行政配置并存的期间，进行市场交易的时刻价值可能难以得到合理的评估和衡量，这就导致一级市场的试点很难真正体现其意义和影响。

1.3 市场化配置对航司运营成本的影响

航司获取时刻从免费到付费，一方面有助于时刻的合理化配置，提高时刻效益，但另一方面，例如时刻拍卖类似的时刻分配手段，会增加航空公司的运营成本，进而可能导致市场票价水平的提高。

1.4 一级市场建设需要二级市场的配套

在既有的时刻配置规则下，航空公司申请时刻时，提交的是航班对，包括起飞和降落两个时刻，协调人根据时刻情况进行分配，尽可能保证时刻分配满足航司的要求。

但拍卖等形式的市场化配置手段，往往基于单个机场的时刻交易。航司获取时刻后，可能无法与既有时刻进行很好的衔接，因而有必要在二级市场进行时刻交换或者交易，也就是说，一级市场的推行，必须要有成熟的二级市场的配套建立。

2. 时刻二次分配——二级市场

2.1 二级市场推行的益处

（一）二级交易是现有时刻配置准则下，时刻分配过程中唯一可以发挥市场经济作用的渠道，从而为那些具有较高经济价值的航司提供了获得繁忙机场时刻的途径。

（二）二级交易也让航空公司清楚地认识到，在当前的时刻组合中保留时刻的机会成本。因此，二级市场的存在，会一定程度上刺激机场时刻的流动性。

（三）二级交易有助于让政府决策者、监管机构和公众了解时刻的经济价值。例如关于希思罗机场的一系列报告，有助于提高人们对欧洲机场时刻的经济重要性的认识。

（四）二级交易有助于改善时刻的利用效率，有助于将时刻与更好的资源相匹配。2016年ACL发布的“希思罗机场交易样本”表明，每个交易时刻的座位数量从交易前的135个增加到交易后的255个，而每个交易时刻的飞行距离从575公里增加到6800公里。

2.2 二级市场推行的不足

（一）由于时刻购买者倾向于执飞经济效益更高的市场，中小机场的航空服务和支线航班可能因时刻的交易而减少，从而对连通性和社会效益产生不利影响。但一些机制和制度的设计可能弥补这个问题，例如我国“基本航空服务池”的存在，通过单独划分支线航空服务时刻不允许进行交易，可以一定程度减轻上述担忧。

（二）二级交易可能为优势航司提供了进一步巩固市场优势的手段。换言之，时刻交易可能会导致阻碍竞争，并成为新进入者的障碍。从英国时刻交易数据看，很少有航司通过购买或租赁时刻进入繁忙机场。自2008年以来，在希思罗80-90家航空公司中，只有两家航空公司通过购买时刻进入希思罗机场，只有五家航空公司通过租赁时刻进入希思罗机场。

在开展二级交易的繁忙机场，为巩固市场竞争优势地位，航空公司更有理由保留时刻，而非通过交易转移。时刻的最大买家往往是那些更大规模、更有财力的航空公司。ACL认为，“由于在英国饱和机场的时刻具有重要的财务价值，高价值时刻的交换往往有利于现有航空公司。”一些航空公司“在时刻租赁安排下，似乎在利用二级交易来获得时刻，从一级分配中获得没有立即使用的时刻，然后将时刻出租，以确保历史权利得到维护。”

英国竞争与市场管理局认为，“现有时刻持有者的战略意图可能会对二级交易的有效运作构成真正的限制。”

（三）二级市场交易收入的利益分配问题

在英国目前的二级市场实践中，时刻被视为航空公司财产，时刻的卖方是唯一的时刻交易所得的接受者，时刻永久转让给买方（只要满足“80/20规则”）。在许多人看来，这些时刻的持有者从这些交易中获得的收入，属于主营业务收入之外的利益。

与此相关的问题是如何分配二级交易（或一级市场）的收益，多年来一直受到经济学家的广泛关注。欧洲议会（EP）的一项立法决议提出了一种值得考虑的可能性。

“成员国可采取措施，将从时刻交易产生的部分收入拨入基金，用于支付发展机场基础设施和优化相关服务的成本....在一个机场进行时刻交易产生的收益，应当用于机场再投资。”

此外，二级市场还需要明确解决有关时刻租赁问题（类似国内的时刻“共同经营”），这些做法和相关问题被视为与二级交易有关。所谓的“临时照看”安排是一种特殊类型的时刻临时转移，如果航司出于某种原因无法或不愿运营一组时刻，就会与另一家航司签订合同，后者可以在一个航季内使用这些时刻，然后在航季结束时交还给原来的时刻持有者。这样，原时刻持有人就不会失去时刻，这本质上是一种时刻虚占，很难将其与真正的时刻租赁需求区分开来。

（四）可能对机场改扩建造成消极阻碍

繁忙机场新增时刻，可能会对主导航空公司造成双重威胁。首先，有更多的航空公司可以提供新的服务，可能会增加竞争，导致机票价格降低。其次，新增的时刻将减少时刻的稀缺性，从而稀释时刻在二级市场的时刻组合的价值。这很可能成为占主导地位的航空公司在机场改扩建时的阻碍。

（五）航司时刻利用可能与繁忙机场战略背离

在盖特威克机场，大部分购买的时刻被用于增加现有航线的航班频率，而非新开航线。从2008年到2019年，在2199个每周交易的夏季时刻中，只有155个时刻用于服务新目的地。根据英国协调人ACL，这种结果有悖于政府所宣扬的提升国际连通性的目标，反而从时刻池中按特定规则分配，可能会产生更好的结果。

时刻交易的目的是让机场时刻得到更有效的分配，因为从理论上讲，交易的结果是时刻流向最看重该时刻的航空公司，因此时刻能够得到更好地使用。例如，时刻交易被认为可以鼓励航空公司从短途航线转向长途航线，从小机型转向大机型，并增加每个时刻的平均乘客数量。

但事实并不总是如此。英国的时刻交易数据显示，时刻的出售通常会导致每个机位的座位数量增加，而租用机位则相反。ACL称，还存在另一种情况，一些原本用于长途航班的机位已被租来运营短途航线。

（六）二级市场中关于时刻定价的问题

英国航空中心（Centre for Aviation)称，要为时刻确定可靠的市场价格即使不是不可能，也是很困难的。2017年5月，ACL关闭了在线时刻交易平台(Slottrade.aero)，其部分原因是航司更喜欢与其他航司直接进行交易。

CMA认为，减少对二级交易的限制，比如提高市场价格的透明度，将有助于解决当前体系中的一些竞争问题（ACL不强制要求披露交易价格）。航空公司将能够对持有时刻的机会成本做出反应，如果市场运作有效，航空公司在原则上将选择最佳选项以实现利润最大化。然而，如果航空公司对二级交易的变化反应迟缓，航空公司预期未来流动性有限，那么现有航空公司的交易意愿就会降低，流动性的缺乏就会自我强化。

五、时刻配置的改革倾向和趋势

英国于2020年1月31日脱离欧盟，在过渡时期，英国法律禁止以任何偏离欧盟规则的方式干预名额分配过程。由于欧盟规则已转化为英国法律，这些规则在12月31日后仍将适用，直到英国政府立法以新的规则取代它们。

英国交通部(Department for Transport) 2018年公布的航空战略草案提出了改革时刻分配程序的理由。DfT称，当前的分配制度“不是为了刺激竞争性市场环境，也没有办法考虑更广泛的目标”。DfT提出了一系列建议，大致可分为以下四个范畴之一：管理、竞争、效率、连接。

管理：在高度饱和的机场提前分配时刻，以支持机场运营规划(目前机位提前6个月分配)；虑是否允许航空公司将现有的时刻重新调整到更理想的新时刻上，若可，优先级应否于新时刻的申请。

竞争：改革后的时刻配置，优先考虑航空公司之间的竞争，包括希思罗机场新时刻的分配；由竞争主管部门对时刻分配进行深入审查；增强民航局在监测航空公司服务和竞争方面的作用，并提供干预范围；改变“新进入者”规则，允许新进入者或规模较小的现有企业在受限制的机场建立业务；提高二级交易透明度的指导，包括确保利益相关方掌握可用时刻情况；根据一天中的时间，以预定的价格出售时刻。

效率：为那些运营更清洁或更安静飞机的航空公司分配时刻或“捆绑”时刻；在“捆绑包”中分配一组时刻，旨在使航司优化运营时刻；考虑时刻“出租”，以便更多的插槽返回到池中，而不是低效地长期使用。

连通性：分配时刻或时刻“捆绑”，使其全部或一定比例用于国内航线或新的国际航线；就希思罗机场的新时刻分配向独立的航班协调员(ACL)发布指导，该指导优先考虑新航线而不是现有航线；设置合适的时段，以确保至少14个英国机场可以有通往扩建后的希思罗机场的航线。

一段时间以来，英国政府一直在积极考虑是否有必要改革英国的时刻政策。这项工作现在需要考虑到Covid-19对行业的影响，以确保时刻分配过程鼓励竞争，并提供英国消费者所需的连通性。该部门目前正在制定一项到2025年的行业复苏计划。该计划范围很广，并将考虑时刻系统在重建竞争航空业中的作用——建立在迄今为止工作的基础上，包括竞争和市场管理局关于时刻分配过程的竞争影响的建议。

十年来，欧盟一直试图改革时刻配置规则，但收效甚微。欧盟委员会(European Commission)委托进行的一项研究(该研究于2011年发表)发现，“许多利益相关者认为‘插槽‘(Slot)法规运行良好，几乎不需要任何改变”。

推动这些反复审查的是欧盟委员会的工作人员，他们意识到目前的时刻安排制度效率低下。另一方面，机场、空中交通管制提供商和部分航空公司似乎不愿改变现状。因此，欧盟插槽规则(EU Slot Regulations)的改革几乎没有进展，这强烈表明，即使在有大量未进入航空公司的情况下，修改这一既得利者者倡导规则也很困难。

1. 关于市场机制的引入

分配时刻的替代方法已被提出多年，其目的是更好地协调经济激励措施，以更有效地利用现有机场容量。这些包括二级交易、一级拍卖和拥堵收费的使用，如上所述，在英国一些最繁忙的机场已经开展二级市场交易。

该理论认为，“市场机制将提高分配效率”，通过提供适当的激励来确保时刻分配给最看重时刻的航司。CMA曾表示，使用以市场为基础的机制，尤其是拍卖，作为分配席位的机制，有很强的理论依据。英国交通部的航空战略草案说，政府正在考虑是否可以使用市场机制，如拍卖，来释放额外的能力。

DfT的航空战略草案称：政府认识到在行业中存在与该选项相关的担忧。CMA发现，市场机制(如精心设计的拍卖)有很强的理论依据，但也指出了内在的风险和不确定性：分配一部分没有“祖父”权的新时刻，这样航空公司就不能在连续的航季持续运营，导致每个季节结束时，或一段给定的时间后需要新的时刻申请。

IATA表示，他们反对任何基于市场的主要舱位分配机制的考虑。他们对市场机制的看法如下：多个独立的学术和专家组织在过去的许多场合进行了分析，但没有明确的迹象表明这种机制能够提高已经拥挤的机场容量的利用率，或为改善客户体验、改善连通性和票价选择提供好处。这种潜在替代方案对全球航空运输网络的意外后果，意味着扭曲该系统的严重风险，远远超过任何理论上的好处。

尽管在理论上具有潜力，但变革的实际情况和政治迄今阻止了这种机制的广泛使用。例如，机场委员会(Airports Commission)研究了2012年至2015年间英格兰东南部机场扩建的选项，考虑了建立一个更基于市场的时刻制度是否能够更好地利用现有的机场容量。报告得出结论称，“短期内没有改变名额分配机制的可能性。”

2. 关于改革后的机制偏离全球准则

如果政府选择对当前的时刻分配规则进行改革，关键问题之一是它会在多大程度上偏离《全球机场时刻指南》。正如前文所述，全球时刻指南提供了全球范围内时刻分配的框架。IATA对DfT航空战略草案进行了回应，并表示强烈反对：

单方面背离WASG这么多年以来的全球范围内实践，将使英国航空业被排斥在全球网络之外，这样的负面影响很容易超过改革带来的潜在好处。IATA还表示，“与WASG的偏差应该限制在有限的范围、机场和情况下（例如即LHR的大量新增运力）”。

机场协调有限公司(ACL)也强调了保持与欧盟规则和全球机位分配准则的一致性的价值。在回应DfT关于其航空战略草案的咨询时，ACL表示：重要的是，不要忽视欧洲和世界其他地区的分配规则需要某种程度的一致性。不能孤立地看待英国机场的时刻分配，可能需要考虑上行或下行路线的任何影响。航空公司非常重视欧盟和世界范围内机位分配规则的一致性，尤其是在时刻协调的时间表上，而且还可以对时刻申请的结果有更大的确定性，而不必处理各国不同的协调原则。

除英国以外，荷兰此前也发布了一项时刻配置政策规则的“额外分配标准”，原本计划于2022年夏航季生效，但由于涉及对IATA主导的全球时刻指南形成了挑战和破坏，遭到了IATA的法律诉讼。该项规则的核心内容在于，允许机场管理皇家史基浦集团（RSG）通过其列出的目的地列表，直接影响三个荷兰机场的新增时刻的具体分配过程，尽管其依然采用行政配置的手段。

此外，英国政府考虑改革时刻分配的部分原因是，希思罗机场改扩建后，第三跑道投用将释放新的时刻，希望通过时刻配置改革，达到最理想的结果。

英国交通部2018年发布的《航空2050》(Aviation 2050)航空战略草案指出，希思罗机场的扩建将是“英国首次在严重拥堵的机场释放大量时刻”。到时，预计需求将“超过供应，尤其是在一天中的某些时间段”。DfT认为，“至关重要的是，分配过程是合理的，并努力确保为消费者提供最好的结果。”

由于各种原因，DfT的观点是，当前的规则无法充分实现上述目标。DfT的航空战略草案称：政府认为，目前的时刻分配流程可能会在希思罗机场时刻放量后造成问题。现有的分配可能会限制市场竞争，如果有大量新的运力可供使用，其中一些问题就会加剧，从而妨碍有效分配稀缺的时刻资源。

六、总结

文章是对一些既有研究材料的客观梳理和总结，而笔者自己的观点相对较少：主要概括了目前全球时刻配置指南（WASG）的主要争论；对国外时刻市场化试点带来的好处、坏处、目前仍然存在的问题、未来进一步推进改革存在的难点进行归纳；提及了英国、欧盟国家对刻配置改革的倾向与趋势。

经过一系列材料的阅读整理，笔者倾向于认为，时刻配置一级市场的建立离不开二级市场的配套支持，两者共同面临的最大问题是时刻的所有权问题，涉及到利益有关方既有资源、未来资源的核心利益以及市场核心竞争力。从两者推行的难易程度上讲，二级市场的建设相对容易，一级市场的改革需要全面推翻数十年来的时刻配置规则并重建，受到来自既得利益者的巨大阻力。

从实际作用来讲，二级市场对时刻配置的效率不如一级市场：二级市场上时刻充分流动的前提，是时刻资源有足够的价值、且从一级市场获取相对较难，这种情况往往在极端饱和的机场，这种情况并不多见。换言之，二级市场的存在，于非饱和机场而言，意义相对有限；而对于极端饱和的机场而言，二级市场的存在只能一定程度上改善时刻的流动性，初次配置规则不变的情况下，起到的实际作用也有一定限制。

然而，从促进市场竞争、提高机场时刻资源利用效率的角度来讲，尽管困难重重，长期看，市场化配置仍然是值得不断探索的路径，甚至是必要的发展趋势。一些欧洲国家，例如英国、荷兰，正在或已经尝试对全球机场时刻指南的核心原则进行修改，由于受到各方面阻力，实际实施程度非常有限。在此背景下，中国有希望在全球时刻配置规则重塑的过程中，提出自己的解决方案，并参与全球新标准的建立。

正如前文所言，繁忙机场时刻配置是全球共同的难题，其复杂程度在笔者能力范畴之外。因此，本文仅站在行业第三方视角，抛砖引玉，期望借此引出更多有益的探讨、更深入的研究，促进行业更好发展。

原标题：《CADAS: 关于繁忙机场时刻配置的研究》

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