美国联邦政府关门的真实原因：移民问题并非唯一症结

当美国联邦政府关门后，政客们炸开了锅。

午夜的最后期限过去了，国会仍然没有通过一项必须通过的拨款法案；一如往常，立法者们很快开始辩论：究竟谁应该对这一集体失败负责。星期六一早，政客们集结在参议院开始檄讨式演讲，来自两党的立法者们——包括白宫和政治活动家集团——给记者们发去了大量事先写好的稿子，无非是谴责对方、相互指责。

总统特朗普领导下的共和党人指责民主党参议员就为了一纸移民法，而不顾整个联邦政府和数百万儿童医疗保险的利益。“这是蓄意妨碍议案通过的失败者的行为，不是立法者应有的态度”，白宫在午夜来临前的一份声明中如是说。特朗普也在星期六一早通过一连串推特文说，民主党人在他就职为美国总统一周年之际赠送给他“一件美好的礼物”。白宫承诺，在联邦政府关闭期间不会进行移民问题对话，行政官员们也正在通过相关措施来最大限度地消弭公众的不满，比如允许相关部门使用剩余资金，国家公园和公共土地在政府关门期间仍然能够部分开放——事实上也就是像2013年奥巴马政府一样尽可能使政府不关门。

2018年1月20日特朗普发的推特。

相反，民主党人则指责这是共和党人和特朗普执政的根本性失败，他们指出，这一次联邦政府关门是美国历史上首次在一党同时控制国会两院和白宫的情况下出现的。同时，他们指责特朗普一再地违背原本可以解决争端的协议。

上一次联邦政府关门是在2013年，当时是一场相当明确的意识形态斗争：在保守派的压力下，共和党拒绝向《平价医疗法》（Affordable Care Act）拨款。联邦政府关门时间持续16天，最终徒劳无益。而这一次，闹成僵局的核心议题则是移民问题。但是，其原因却远比2013年的时候更为复杂，不仅仅涉及年轻的移民，也涉及儿童医疗保险、军事开支，以及一位经验不足的总统，其上任后充满争议的头一年或许将会在危机中结束。

2013年，奥巴马政府在联邦政府关停期间不得不关闭国家纪念馆。

以下为导致这一次美国联邦政府关门的因素：

暂缓遣返青少年（DACA）

这是此次美国联邦政府关门最重要的原因。去年九月，特朗普宣布他将在2018年3月5日中止奥巴马时代的“暂缓遣返青少年”（Deferred Action for Childhood Arrivals）计划，除非国会采取行动继续延长其期限。参众两院中的民主党人一直在呼吁通过一个永久性的立法措施来保护那些年轻移民，也即“筑梦者”（Dreamers）（指儿童时代被父母带到美国，在美国接受教育并且已经长大成人的那批非法移民，全美大概有80万人。在奥巴马政府时代，曾经给这个群体发放工作许可，让他们得以在美国合法工作。——译者注）。

去年9月，在特朗普与民主党领袖南希·佩洛西（Nancy Pelosi）和查尔斯·舒默（Charles Schumer）签署一项框架协定之后，迅速达成协议的前景一度明朗；这个计划是用“筑梦者法案”（Dream Act）换取边境安全。不过，在移民问题强硬派的压力下，特朗普放弃了这一计划，并对“暂缓遣返青少年”提出了一系列新的交换条件，包括资助他的“边境墙”方案，以及对合法移民制度进行重大改变。

佩洛西曾向移民问题激进分子承诺，将会在年内解决“暂缓遣返青少年”问题，然而，在圣诞节前，民主党参议员又表示将持续战斗到2018年1月份。由于星期五资助期限临近，而就移民问题未达成任何协议，参众两院中的民主党人才决定这周站在反抗者的立场上。

长期预算协议（Long-term budget deal）

民主党之所以能够以移民协议为条件“要挟”共和党，换取他们对联邦政府正常运作的支持，原因在于国会总是反反复复地超过支出期限。财政年度是从10月1日开始的，但不是把全年的款项都拨付给联邦各部门和机构，也不是把钱打包汇集供联邦政府使用，立法者主要依靠一系列临时拨款法案维系联邦政府运行，也就是所知的“临时财政动议案”（continuing resolution）。

两党预算协议最大的争议在于特朗普政府所需的国防开支大幅增长是否必须与国内开支的增长持平，民主党希望持平。双方官员近日都表示，双方实际上已接近达成一项预算协议，但是，除非先达成一项移民协议，否则民主党领袖不会同意这一预算方案。众议院发言人保罗·莱恩（Paul Ryan）这周早些时候说：“达成一项资金协议已经非常非常接近了，而且我认为民主党人之所以搁置资金协议，就是因为要在‘暂缓遣返青少年’问题上讨价还价。”

一项预算协议可能会维持两年，这样也就减少了2019年联邦政府关门的可能性。

国防开支（Defense spending）

除了受够了临时拨款法案的民主党人会阻断前路，法案本身的夭折也会使前途渺茫。由于没有为五角大楼提供整年的拨款法案，参众两院中的共和党国防鹰派已经群起反对，“临时财政动议案”限制了国防部提前应变的能力，这一点尤其削弱了国防部的作用。众议院中一群共和党人徒劳无功地推动将一项全年拨款法案附加到临时法案上去，但共和党大佬们拒绝了这一提案，他们有理由认为参议院里的民主党人会很轻易地否决这一提案。故而，在围绕联邦政府关停的斗争中，共和党人未能团结一致。有四名共和党大佬拒绝为期限为30天的一项“临时财政动议案”投赞成票，这就破坏了共和党将导致联邦政府关门的责任完全归咎于民主党的图谋。

儿童医疗保险计划（CHIP）

跟财政预算协议一样，对于广为关注的儿童医疗保险计划（Children’s Health Insurance Program）的重新授权也是搁置已久、悬而未决。国会在立法者于12月同意再延长六个月的有效期之前，坐视该计划在秋季失效。为了诱惑民主党投票支持一项临时拨款法案的通过而不附加移民协议——同时也为了在民主党人不同意投票时攻击他们——共和党大佬们附加了一项对儿童医疗保险计划重新授权六年的条件。共和党甚至放弃了此前被民主党反对的用医疗保险计划（Medicare）削减下来的资金支付儿童医疗保险计划的提案；他们之所以这么做，是因为国会预算办公室发现延长这一计划所需的花费比他们开始时认为的少很多。而其部分原因又是因为《平价医疗法案》，更多的家庭有资格从政府那里获得补贴，而不需要依靠CHIP。

多数民主党人没有上钩。他们抨击共和党，说他们几个月以来都坚持要削减开支——民主党人反对这一点，而现在又把儿童医疗保险计划玩弄于股掌，意图把它作为他们的政治筹码。而且，他们还声称，共和党大佬们正在迫使他们在儿童医疗和“筑梦者”移民法案之间做出选择。佩洛西在星期四说：“这就像给你一碗狗粮，在上面放上一颗樱桃，然后告诉你，这是巧克力圣代。”

然而，共和党说，民主党的反对即证明，他们就是想在移民问题上让联邦政府关门。他们发问，难道民主党在接下来的几个月里不支持他们长期寻求延长期限的儿童医疗保险计划，而是继续对“暂缓遣返儿童”施加压力？

特朗普

如果说民主党人和共和党人之间还有什么是一致的话（有的是公开的，有的是私底下的），那就是他们都认为总统的协商方式使双方达成一致协议更加困难。特朗普行事一贯粗暴地从一个极端到另一个极端——在某次会议中告诉立法者他愿意签署任何“暂缓遣返儿童”的法案，然后下一次又会提出一系列强硬路线的要求。他粗俗地指称非洲国家在所有国家中是“该死的国家”，而又拒绝一项获得两党支持的“暂缓遣返儿童”提案，导致谈判功亏一篑。

共和党人曾经恳求过总统确切地告诉他们他将在协议中接受什么样的条件，并且不再改变主意。但是特朗普没有表态。本周，麦康奈告诉记者：“我正在琢磨特朗普总统支持什么东西，然而，他始终没有表明他愿意签署什么措施。只有我们弄清楚他支持什么，我们才能确信我们不是在做无用功。”这些话表明，共和党大佬们对总统前后不一的态度颇感失落。

民主党人甚至更为沮丧，他们指责总统一旦受到共和党保守派的影响就一再背弃他对他们做出的承诺。这种事情时有发生，比如，特朗普最初告诉来自伊利诺伊州的迪克·德宾（Dick Durbin）他会支持德宾和格莱汉姆以及其他四位立法者达成的移民协议，仅仅在几个小时后，特朗普就改变了他的立场。然而，据舒默所说，特朗普在联邦政府即将关门的几个小时前又同意他们的协议。因为参议院中的少数党领袖说如果总统支持民主党人的提案，那他们也会考虑把特朗普的边境墙法案提上议程。舒默在午夜最后期限已过的星期六一早抱怨说：“他一旦面临压力就会退缩。”

要结束联邦政府被迫关停的局面，特朗普可能必须完成以下两件事情之一：他亲自跟民主党协商达成一项协议，然后坚持履行协议，并且兜售给共和党人；或者袖手旁观，无论国会领导人们制定出什么样的方案都要同意。

（本文原刊2018年1月21日《大西洋月刊》，原题“The Real Reasons Why the Government Shut Down”。）