特朗普元年｜从“开车”到“搭车”：新时期美国国际战略转型

【编者按】

2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普已就任满一年。一年来，美国的国内政治、经济与社会出现了哪些值得关注的变化？美国的外交政策经历了怎样的重要调整？“特朗普现象”又对美国及其与外部世界的关系构成了何种冲击？复旦大学中美新型大国关系协同创新中心在特朗普执政满一年之际，发布了《解读“特朗普元年”》研究报告，对特朗普执政首年的美国进行了全方位、多角度、有深度的总结、分析和研判。澎湃新闻“外交学人”获授权选刊其中部分文章，以飨读者。

特朗普执政接近一年，其政府外交政策也逐渐走出其执政初期的高度不确定性。现在看来，在特朗普执政给美国对 外政策带来的诸多变化中，最重要的就是抛弃了二战以来美国历届政府一直坚持的国际战略。

维护国际秩序让美国吃亏了吗？

简言之，这个国际战略就是以最低的成本最大限度地维护国际秩序。二战结束前后，美国政府意识到，作为超级大国，它不能像普通国家那样通过“搭便车”来维护自己的利益。它是个超级大国，体量巨大，一搭车车可能就垮了。所以，只能通过“开车”，即维护国际秩序，来维护它的利益。

与此同时，美国意识到维护国际秩序是一个成本极为高昂的事情。想想看，光维护国际海洋通道的安全就得装备多少军舰、花多少钱？经营一个世贸组织需要花多少精力、使用多少资源？制止核武器扩散需要动用多少人力物力？而这些只是维护国际秩序成本的一小部分。可以说，没有一个国家，即使是世界上最强大的国家，拥有足够的资源单独维护国际秩序。美国历史学家保罗•肯尼迪在他著名的《大国的兴衰》一书中指出，历史上，超级大国大都不是被崛起大国打败的，而是被维护国际秩序高昂的成本拖垮的。所以，美国政府认识到，美国还需要采取必要措施最大限度地降低维护国际秩序的成本。

为了解决维护国际秩序的成本问题，二战结束前后，美国政府在国际上做了三件事：一是维持、扩大和加强了它在二战期间建立的军事同盟体系；二是领导组建了以联合国为中心的一整套国际组织和国际机制；三是和许多国家建立了各类合作伙伴关系。通过上述做法，美国政府试图通过最大限度地利用其他国家的资源帮助它以最小的成本维护国际秩序。

然而，要说服其他国家与美国分担维护国际秩序的成本，美国也要承担很多国际义务，包括保护盟国的安全、遵守国际秩序规则、带头履行维护国际秩序的责任和牵头应对全球治理的挑战。由于这个原因，美国承担了不少国际责任和义务，并为此付出了不少代价，包括对盟国和一些友好国家不对等地开放市场，如冷战期间对日本、韩国和中国开放市场；为了盟国或潜在盟国的利益不惜开罪于他们的对手，如在巴以问题上得罪一些阿拉伯国家和在克里米亚问题上得罪俄罗斯；为了盟国的安全甘冒卷入与他国的军事冲突和战争的风险，如为了韩国的安全不惜冒与朝鲜开战的风险；为了推动全球治理，不顾国内的反对在某些问题上做出一定程度的让步，如在气候问题上，奥巴马政府不顾国内部分人的强烈反对，签署巴黎气候协定。

尽管付出了上述代价，美国政府 这样做总的来说还是利大于弊的。战后七十多年，美国遭遇过大国的挑战，如冷战期间苏联的挑战，经历过由于科技发展速度加快带来的国家间实力对比的剧烈变动，还犯过一些重大历史性错误，如卷入越战和第二次海湾战争。这些错误使美国浪费很多资源，并使美国数度陷入困境。但是，美国仍然通过上述战略，从国际秩序的相对稳定中获得了巨大好处，并基本上保持了自己在国际上超强的地位和巨大的影响。这也是为什么二战以来，直至最近特朗普当选，美国历届政府都坚持了这个战略。

特朗普：美国经贸利益才是第一位

然而，特朗普上台后似乎正在改变这一战略。首先，和战后历届美国总统不同，特朗普从根本上质疑这一战略。他在竞选时就对美国带头维护国际秩序和推动全球治理很不以为然。在他眼里，只有美国带头维护国际秩序和推动全球治理付出的代价和成本，没有美国从这个过程中得到的巨大好处。在他看来，美国在世界上承担的义务过多，别的国家占尽了美国的便宜，这使得美国不断走向衰落。他宣称他一旦执政就要改变这个做法，不再让美国为维护国际秩序和引领全球治理花冤枉钱，也不再让包括美国的盟国在内的其他国家占美国的便宜，他要利用美国的强大优势与他国打交道，从而最大限度地为美国谋取利益，通过这样做让美国再伟大。在他为美国利益的谋划中，维护国际秩序不再是美国的优先考虑。

特朗普认为，美国在对外政策中要秉持美国第一的原则。他指出，美国的利益应该而且永远是第一位的。二战后美国政府一直把维护国际秩序和引领全球治理视为维护国家利益的主要手段。为了得到他国的支持，在处理对外关系时还多少考虑如何做到互利共赢，谋求与他国在国家利益交汇点上开展合作。现在特朗普政府则更多地考虑美国利益，更少地关注他国利益。在具体问题上，如果认为这件事对美国很重要，有必要做，便会极力推行，不管对方和国际社会如何想，即使导致对抗也要坚持做下去。这种做法突出地表现在特朗普政府退出TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织，以及要求美国的盟国承担更多的防务负担等问题上。

其次，和历届美国政府不同，在诸多政策议题上，特朗普政府认为美国应该把美国的经贸利益放在第一位。特朗普认为，让美国再伟大，首先就要把美国经济搞上去，经济上去了，其他方面的发展才会有基础和保障。以前美国历届政府也重视发展经济，虽然具体做法上有所不同，但总体上是通过推动国际贸易自由化和繁荣世界经济的方式来推动美国的经贸利益，如早期推动世贸组织多哈回合的谈判和奥巴马时期推动TPP的谈 判。特朗普政府在维护美国经贸利益时则不考虑那么多，他认为美国只需要考虑是否有利于美国经济的繁荣，至于其他国家的经济是否繁荣则不在美国考虑的范围之内。所以，特朗普上台后即宣布退出TPP，根本不考虑这样做对世界经济会产生什么影响，也不考虑其他TTP成员国的利益和诉求。

最后，在谋求利益的问题上，特朗普政府改变了战后美国历届政府重原则、重确定性和重多边合作的做法，采取一个重利益、重制造不确定性和重双边交易的做法。所谓重利益指的是：和战后历届美国政府不同，特朗普政府在对外关系问题上，不太关注美国在对外关系中一贯坚持的原则，如人权、自由、民主、法治等，而是强调美国的利益，更加重视对外交往的结果上美国是吃亏或占便宜，如特朗普认为在TPP问题和巴黎气候协定问题上，认为美国让步太多了，所以坚持退出。在同盟关系问题上，认为美国过多地承担了义务，所以坚持要盟国承担更多的义务，在对华贸易问题上，美国让中国占了太多的便宜，所以要求中国采取措施平衡中美贸易。

所谓重制造不确定性指的是：和战后历届美国政府不同，特朗普政府不太重视美国外交政策的连续性和可预见性，甚至有意识地制造不确定性来谋求最好的交易。结果不仅让许多国家无所适从，也让美国的盟国难以适应。如在处理与中国的关系问题上，当选之后上台之前，特朗普突然与台湾地区领导人蔡英文通电话，并放话说，“一个中国”政策不是白给中国的，而是需要后者争取的，让很多人吃了一惊。上台后，他才又回到“一个中国”政策上来。再如，特朗普在访华期间说了很多中国的好话，但刚离开中国就开始大谈中国和其他国家占美国的便宜，并抛出印太联盟的想法。特朗普政府这样做增加了其他国家处理与美国关系的难度，増加了出现误解和冲突的可能性。

所谓重双边交易指的是：和以往美国政府不同，特朗普政府对现有多边经贸机制毫无信心，在特朗普看来，多边合作理念虽好，但现实很无奈，一些国家无视规则，结果是“美国和许多其他国家被剥夺了工作、工厂和工业。还丧失了许多互惠的投资机会，因为人们不再信 任这个系统了。”他表示，“从今以后……我们不会再让美国被利用。我将会永远坚持美国第一。”“我将同所有愿意成为我们伙伴，愿意遵守公正和互惠贸易原则的印度太平洋国家缔结双边贸易协定。我们不再会进入一个捆住我们双手，牺牲我们主权，努力做一些看上去有意义但实际是不可行事情的大型协定。”所以，特朗普更倾向通过双边谈判方式和在谈判中采取一个强势态度，试图把其他国家通过“不公平”贸易“偷走”或“抢走”美国的“饭碗”夺回来，于是，他要求跟加拿大和墨西哥重新谈判北美自由贸易协定，要求中国消除对美贸易顺差。

特朗普的“美国第一”能坚持多久

鉴于美国具有超强的实力，特朗普政府的上述做法短期内可能会迫使相关国家做出让步，给美国带来一定程度的好处。但是，从长远的角度看，这种做法势必导致国际秩序的弱化甚至衰败。作为超级大国的美国是国际秩序的最大的受益者，国际秩序的弱化或衰败在损害大多数国家利益的同时，他的这种做法最终也将损害美国的利益。

最后需要指出的是，特朗普政府对美国国际战略的改变到底能走多远现在判断还为时过早。未来还充满变数：首先，美国多数政策精英并不认同他的做法。其次，美国三权分立的政治制度安排也对他这样做多有掣肘。最后，特朗普较低的民意支持率和政治上的问题也使得他连任前景黯淡。在此背景下，特朗普政府究竟能够在多大程度上改变战后美国历届政府坚持的美国国际战略还有待观察。

（作者系北京大学国际关系学院院长、教授。本文原标题为《从“开车”到“搭车”：新时期美国国际战略的转型》。）