战争、气候灾害与粮食问题：欧洲如何建立新的共同援助体系？

编者按：在俄乌战争、气候问题以及粮食问题的影响下，欧洲已有多国向欧盟提出援助请求。解决全球的粮食问题需要多国的参与和共同配合，尽管相关协议已经出台，但目前援助资金距离目标仍然有不小的距离。此外，现有的欧盟法律限制了欧盟委员会的调动资源能力。然而，许多国家对于是否应该赋予布鲁塞尔更多的权力和资源感到犹豫。面对复杂的问题，多位专家号召欧洲各国以及欧盟做出更多的合作与准备，在被动应对之外，能够拥有解决长期问题的能力。本文收录了来自“Politico”杂志的两篇文章：Eddy Wax的《世界粮食危机面临恶化》、Zia Weise的《欧盟危机管理专员呼吁更多权力来应对气候影响》。中译略有删减。

世界粮食危机面临恶化

俄罗斯和乌克兰这两个农业大国之间长达6个月的战争，使本已摇摇欲坠的全球粮食系统陷入了全面灾难，数百万人面临饥饿。气候变化、生活成本飙升和化肥价格上涨导致了粮食危机，而战争更是恶化了这场危机。化肥价格的上涨造成了几十年来最严重的全球粮食危机。尽管在联合国的斡旋下，多国达成了名为“重新开放黑海供食品运输船只通行”的协议。但这依旧无法为非洲、亚洲和中东地区数百万为食物而苦苦挣扎的人们带去救援。

当地时间2022年8月7日，土耳其伊斯坦布尔，悬挂着土耳其国旗的“Polarnet”号轮船经过博斯普鲁斯海峡从乌克兰运来谷物。周六，一艘“Polarnet”号船载着1.2万吨玉米抵达伊斯坦布尔海岸。

致力于消除全球饥饿的智库香巴中心（Shamba Centre）的执行董事卡林·斯莫尔（Carin small）指出：“我已经在这个领域工作了15年多，这是我们所见过的最严重的危机。”根据“Ceres 2030” 智库2020年的报告，人道主义机构正在为解决更严重的饥饿状况而准备着，因为这些机构每年面临140亿欧元的粮食安全支出缺口。数据显示，共计36个国家超过一半的小麦进口都依赖于乌克兰和俄罗斯。欧洲粮仓的战争震动了全球粮食市场，迫使人道主义机构削减了对也门等国的粮食配给。

联合国的危机工作组正在监测60多个难以承担粮食进口费用的国家。高昂的能源价格和粮食市场的动荡给资金紧张的发展中国家带来了额外压力。随着全球越来越多人陷入饥荒，联合国“希望在这十年间达成消除饥荒”的目标，比以往任何时候都看起来更遥远。

另一方面，干旱正在笼罩非洲之角，使肯尼亚、埃塞俄比亚和索马里的大约2600万人在未来六个月内面临粮食短缺。超过700万头牲畜已经死去。在整个东非，约有5000万人面临严重的粮食不安全问题。挪威难民委员会秘书长简·埃格兰（Jan Egeland）在推特上写道：“一场完全可以预防的饥荒威胁着非洲之角地区。”他说，这是一场“无人谈论的巨大危机”。黎巴嫩也是俄罗斯和乌克兰小麦的主要进口国，该国的实际食品通胀率高达122%。世界银行（World Bank）的数据显示，几乎所有中低收入国家的国内食品价格通胀都处在高位。

埃塞俄比亚提格雷地区的难民中心，一个孩子伸手去拿毯子上的食物。

这意味着，即使在没有面临粮食短缺的国家，人们也难以负担食物。从秘鲁到布隆迪，各地的人们都在为基本生活必需品支付着更多的费用。据世界粮食计划署称，在这场粮食危机中，46个国家的4900万人可能会陷入饥荒或“类似饥荒的状况”，这已经创下了历史新高。

受影响最严重的国家是埃塞俄比亚、尼日利亚、南苏丹、阿富汗、索马里和也门，这些国家有75万人面临着饥饿和死亡，其中仅埃塞俄比亚的提格雷地区就有40万人面临着威胁，那里正发生着内战。此外，较低的外汇储备使得斯里兰卡难以进口粮食。被推翻的政府试图通过禁止进口化肥来改善其国际收支危机，这一做法（加上完全禁止使用化肥），导致该国一半的水稻作物被毁。智库“关注全球南方”（Focus on the Global South）的执行董事沙尔马里·古塔尔（Shalmali Guttal）表示:“过去一年，国内粮食产量大幅下降，燃料短缺使生产、加工、运输和零售变得非常困难，粮食和燃料进口价格高得令人望而却步。”

解决问题之路充满坎坷

此前，俄罗斯、乌克兰、土耳其和联合国达成了协议，重启乌克兰黑海港口的食品出口，这在一定程度上缓解了市场压力。在6月至7月期间，小麦价格下降了14.5%，原因是乌克兰仓库中储存的约2000万吨谷物有望出口。但自7月22日签署以来，该协议迎来了缓慢而不稳定的开始。此后，冲突随之而来。乌克兰虽然对为农民带来财政救济感到乐观，但也表示相关举措成功的可能性很小。

迄今为止，冒着危险进入海上走廊的十几艘船，基本上都是战争爆发后滞留在乌克兰的船只。让大量船只抵达乌克兰仍然是一个巨大的挑战，其中也包括联合国特许的、载有粮食援助的船只。即使乌克兰和俄罗斯开足马力出口，专家们也担心该协议很容易就会遭到作废。两位农业经济学家约瑟夫·格劳伯（Joseph Glauber）和戴维·拉博德（David Laborde）写道：“这足以恢复战前的状况吗？未必。只要有新冲突的风险，保险公司就可能不愿提供保险。”

同时，国际发展机构也在屏息以待。联合国机构国际农业发展基金（IFAD）副总裁多米尼克·齐勒（Dominik Ziller）指出:“目前还不清楚乌克兰是否真的能设法出口所有急需出口的东西。我们仍然担心，这些主食的短缺可能会引发大宗商品市场的动荡，并导致价格再次上涨，这将再次对农村地区最贫穷的人造成最严重的打击。”

化肥价格飙升也导致了粮食种植成本上升。一名联合国官员警告说，这是一场“巨大的”危机。如果全球各地的农民为了减少他们的成本，而减少使用促进产量的化学品，那么这场危机可能被延长。在战争开始前，化肥的价格已经很高；但由于该行业对天然气的依赖（自战争以来，天然气的价格也急剧上升），导致化肥的价格也进一步上涨。国际粮食政策研究所（IFPRI）表示:“化肥价格的飙升和对不能获得化肥的担忧给未来的收成蒙上了阴影，因此粮食价格可能会在未来较长时间内保持在高位。”

除去战争和化肥价格上涨外，世界上许多地方正经历着极端天气现象，部分原因是气候变化。南亚和美国的极端高温，欧洲、东非的大部分地区的干旱，以及韩国的洪水都意味着大量农作物的死亡，使现有的食物变得更加昂贵。

当地时间2022年8月9日，乌克兰基辅州，麦田里的农业机械。

在联合国世界粮食安全委员会中代表农业产业的罗宾娜·安德森（Robynne Anderson）指出：“我认为，总体而言，全球谷物和油籽库存非常紧张，这是食品通胀的一部分”。 据预测，2022年小麦产量将在四年来迎来首次下降。她认为：“我们需要各大洲的农业能够保持正常运转，因为气候变化就意味着有人在为生存而挣扎。”

包括法国和德国在内的国家出台了一系列政治举措来应对这场危机，但专家们认为，如果没有大量的资金注入，这些举措将不会奏效。“这些都是非常好的举措，”致力于消除全球饥饿的智库香巴中心的斯莫尔说，“但目前还不清楚是否存在相应的资金。”世界粮食计划署今年已经筹集了80亿美元的捐款，但推行相关措施共需要220亿美元。如果资金到位，紧急援助可能有助于避免今年饥饿危机造成进一步的破坏；但专家也指出，世界需要系统性的变革。

农发基金的齐勒说:“当发生危机时，人们总是准备好进行紧急救援，这不会创造可持续发展，但可以防止人们死亡。当它涉及创造复原力、为长期发展融资时，就更难调动资金。”

欧盟危机管理专员呼吁更多权力来应对气候影响

欧盟危机管理负责人对Politico表示，欧盟应考虑扩大布鲁塞尔的权力，以应对日益频繁的气候灾害。现存的法律框架限制了欧盟委员会在面对政府请求帮助时，协调后备援助的能力。

随着全球变暖每十分之一度，毁灭性的洪水和火灾将变得更加常见，预计各地的援助请求将会增加。欧盟危机管理专员亚内兹·雷纳席奇（Janez Lenarčič）在欧盟委员会总部接受采访时表示：“在这个条约下，欧盟无法拥有飞机、或雇用的机组人员和飞行员。因为民事保护目前是由各国政府单独管辖的。如果我们决定修改条约，就应该讨论如何加强灾害应对能力，包括在欧洲层面的决策能力。”

对帮助的需求正在增加，与历史上的情况相比，火灾季节持续时间更长，结束时间更晚。此外，火灾正在各国发生，而不仅仅发生在地中海地区。今年欧盟面临着具体的挑战，各地几乎同时发起了援助请求。

当地时间2022年8月11日，法国西南部贝林-贝利特附近，消防队员连夜在野火现场工作。

7月中旬，多个国家正与席卷森林和田野的大火作斗争，这些森林和田野由于极端的高温和持续的干旱已经变得极度干燥。到7月底，欧洲的火灾季节已经过半，欧盟已经处理了6次援助请求；作为对比，2021年欧洲全年只有9次援助请求。仅从7月中旬起，法国、葡萄牙、捷克共和国和斯洛文尼亚都分别向布鲁塞尔请求了空中支援。

即使在目前的法律限制下，欧盟在灾难应对方面的作用也在不断扩大。欧盟正在建立一个名为rescEU的共同应急储备，目前包括消防车队和医疗储备，但未来还将包括应对化学、生物和核事故的资源，以及避难所和发电机等与应急物流和能源供应相关的设备。雷纳席奇坦言：“一方面，我们受到了条约的限制；但另一方面，我们越来越感觉到，欧盟需要更多地在民事保护方面贡献出自己的力量。”

欧盟也在积极扩大其消防能力。目前的防卫队是临时的，欧盟会在每年野火季节前建立队伍。今年夏天，布鲁塞尔正在协调和资助由克罗地亚、法国、希腊、意大利、西班牙和瑞典提供的12架飞机和一架直升机的运作。这些国家将与欧盟委员会共同决定所有部署。但在2030年之前，布鲁塞尔希望拥有调动12架消防飞机和9架直升机的能力。

当地时间2022年8月16日，克罗地亚西贝尼克的弗尔波列，一架加拿大航空公司的消防飞机正在向野火洒水。60多名消防队员、21辆车、4辆加拿大飞机和3辆空中拖拉机参与灭火。

然而，鉴于条约的限制，布鲁塞尔不能拥有或购买任何飞机，也不能决定飞机的部署时间、地点和使用期限。雷纳席奇认为，改变这一状况将简化灾害应对过程；但各国政府通常不愿赋予布鲁塞尔更多权力。雷纳席奇承认，关于建立联合民防部队的讨论造成了“类似于无休止的、不断重复的关于所谓欧洲军队的讨论”。这位专员还指出，应对气候影响只是准备中的一小部分，并呼吁欧盟国家紧急加强预防措施。

雷纳席奇表示：这意味着要削减排放，“以防止气候进一步恶化”，但也要为火灾和洪水等极端天气事件的增加做好准备。他说，到目前为止，欧盟应对危机的能力还算稳定：“但如果我们在预防和准备方面做得不够，我不确定欧盟是否能持续解决危机。如果我们只专注于应对，那么用不了多久，我们就会不知所措。”