高质量城市化之路：产业持续升级与城市治理良性互动

2021年，中国城市化率达到64.72%，即将迈入城市化后期阶段。我们通过对实现高质量城市化的先发国家、追赶型经济体和未能实现高质量城市化的拉美国家进行比较分析，不难发现，能否抓住技术革命带来的产业升级与产业转移机遇，其重要性远超初始禀赋，产业持续升级与城市治理动态的良性互动将助推实现高质量的城市化。 

一、欧美等先发国家产业结构渐进跃迁的探索型城市化

英国、德国、美国等先发国家，基本在二战前后就已经进入了城市化后期，但其工业化和城市化无先例可循，经过一百年左右的漫长探索，城市化才进入高质量的稳定发展阶段。

1、产业发展：技术革命助推下的渐进式跃迁

先发国家的产业发展无先例可循，但突出的共性特征是抓住三次技术革命引发的规模报酬递增和产业重构的契机，产业结构实现了“轻工业—重化工业—服务业”的依次、渐进、持续跃迁。

需要指出的是，英国工业革命前，已经有200年连绵不绝的经济发展奠定了良好的基础。近年来，先发国家的服务业内部也在不断进行结构性升级，知识和技术密集型服务业占比逐步超过劳动密集型服务业。美国生产服务业在服务业中的比重从1950年的31.87%上升到2021年的49.77%，社会服务业的占比从10.45%上升到15.08%；而流通服务业的占比则从1950年的51.26%下降到2021年的29.84%。

图1 美国服务业增加值结构变化（1950-2021年）
数据来源： 美国经济分析局、笔者整理、计算。

2、城市治理：探索中逐步跟进与完善

19世纪，英国城市人口急剧膨胀，相应的行政管理机构和城市治理经验严重不足，英国遭遇了严重的城市公共卫生和环境危机。城市空气污浊、污水横流、传染病流行，死亡率一度远高于农村地区。英国不得不适时调整其城市公共政策，相继颁布《公共卫生法》（1848年）、《环境卫生法》（1866年）。德国19世纪后半叶的城市化加速进程中也面临城市人口激增、公共卫生与环境污染问题，工人阶级斗争此起彼伏。为此，俾斯麦政府开启社会保障制度先河，颁布《医疗保险法》（1883年），对工人进行必要的社会救济，促进了德国城市化健康发展。美国在进入城市化加速阶段后，城市环境与居住条件恶化，城市贫困与犯罪问题突出。从19世纪末开始，美国开始推动城市美化运动，1937年又颁布《住房法案》，清除城市贫民区，为低收入人口提供公共住房。 

二、日韩等东亚国家产业政策推动的追赶型城市化

二战以后，东亚的追赶型经济体日本、韩国以年均1.5个百分点左右的城市化速度，在30年左右的时间内迅速完成了工业化与城市化，从城市化初期（城市化率30%以下）迈入城市化后期（城市化率70%以上）。

朝鲜战争和越南战争期间，美国为日本和韩国提供了大量资金援助，成为日韩追赶型城市化的有利初始条件。

1、产业发展：产业政策助推产业承接与升级

日本在1950年代依托美国的资金援助，积极引进当时拥有压倒性经济实力的美国的重化学工业技术，迅速实现了重化工业化。1955-1973年，日本重化工业年均增长率高达18.2%，经济增长率达到9.4%（见图2）。韩国制造业发展，得益于1950年代后韩日邦交正常化后日本给予的赔偿金、商业贷款和朝鲜战争、越南战争期间美国给予的大量经济援助，资本密集型产业的跨越式发展成为可能。短短二十年间，韩国从战争废墟上的落后农业国转变为能够出口汽车的重要工业国。

图2 日本各个产业年均增长率（1955-1985年）
数据来源：滨野洁等，2010,：《日本经济史：1600-2000》，南京大学出版社，第241页。

追赶型经济体的政府力量从一开始就强有力地介入产业发展，实施出口导向战略，推动了产业转型升级，实现了经济起飞与城市化的快速推进。日本对高新技术产业发展提供税收、土地、基础设施等一系列支持措施，源自战争动员的经济统制与大型企业垂直一体化组织方式也有利于推动钢铁、机电、造船、石油化学等重化工业发展，迎来“神武景气”和“岩户景气”。韩国在经济起飞阶段实施“政府主导性增长战略”，通过金融、土地、出口补贴等政策优惠扶持出口部门与重化工业发展，加速资本积累，实现了“汉江奇迹”。

值得一提的是，日本、韩国政府高度重视城市化进程中的国土空间规划。二战后，日本便开始国土整治工作，韩国从1972年起先后实施了四轮综合国土规划，重塑了城市空间格局，优化了要素的空间配置，空间政策与产业政策有效衔接促进了产业与空间的更好匹配。

2、城市治理：及时、有效应对城市环境与社会问题

日本重化工业的快速发展导致环境问题日益突出，发生四大公害事件，日本政府适时推出《大气污染防止法》《公害对策基本法》等法律进行规制，地方政府则引入社会监督，对不达标企业采取强制措施，经过10年左右的努力，日本城市公害问题得到有效治理。韩国城市化进程中，企业普遍实施的家长制管理导致工人权益得不到合理保障，1979年发生YH工会事件，1987年爆发全国性劳工骚动，倒逼韩国政府的劳工政策调整与转型，修改《劳动法》，扩大工会活动空间，以法律、行政手段规范劳资关系，同时积极促进企业采取更加人性化的方式现代管理方式，公共政策的跟进缓解了城市化进程中的社会矛盾。 

三、拉美国家产业支撑不充分的失衡型城市化

拉美地区包括33个独立国家，不同国家的城市化，起点不一，进程各异。2020年整个拉美地区城市化率达到81.1%，高于全球平均水平（56.2%）25个百分点，但由于制造业创新动力不足，城市化缺乏产业的充分支撑，本质上是一种失衡的城市化。

1、产业发展：进口替代导致制造业创新动力不足

从产业发展来看，拉美城市化后期未能实现持续的产业升级，大量城市人口在非正规部门就业，拖累了其城市化质量。拉美的工业诞生于农产品出口体制内部，上世纪三十年代，大萧条带来的农产品出口乏力倒逼部分拉美国家尝试转向进口替代战略。二战爆发后，欧洲出口到拉美的制成品锐减，一度推动了拉美国家制造业的初步发展。但进口替代导致制造业的内生创新动力不足，在“保护”本国生产的商品的同时，也导致国内需求不足、市场难以扩大。拉美制造业在GDP中的比重始终不足三成。

面对1970年代以来的全球化引发的产业分工重构，拉美的民粹主义政府未能抓住发达国家产业转移机遇，仍然延续进口替代战略，未能实现产业的持续变迁，在全球化浪潮中迅速失去比较优势，发展逐渐停滞，陷入周期性的经济衰退，制造业的比重进一步下滑，到2020年仅占15.76%（见图3）。缺乏工业化充分支撑的城市化，导致拉美城市新增人口集中在非正规部门就业。

图3　拉美制造业比重与城市化率（1960-2020）
数据来源：世界银行。

2、城市治理：政府规划与政策引导缺位

从城市治理来看，囿于有限的财政能力与治理能力，政府规划与政策引导缺位，拉美国家难以有效应对城市化进程中的住房短缺与环境危机，无法为进入城市的农业转移人口提供基础设施、公共服务以及可支付的住房（见图4），移民聚居于贫民窟，城市化质量堪忧。产业发展不充分，无法为城市治理提供必要的财力支撑；城市治理跟不上，也无法为产业发展提供良好的基础设施、公共服务与人力资本支撑；产业发展与城市治理始终无法形成良性的互动。

图4 拉美无家可归的家庭或住房不足的家庭（2012年）
数据来源：郑秉文（主编），2014：《住房政策：拉丁美洲城市化的教训》，经济管理出版社，第16页。

四、三类典型国家城市化路径的比较

无论是先发国家，还是追赶型经济体，高质量的城市化的共性特征是产业持续升级与城市治理的良性互动，城市产业持续升级创造新的就业机会，城市治理的公共政策适时调整，更好地容纳日渐增长的城市人口。若城市化缺乏产业发展的充分支撑，难以为大量涌入城市的农村人口提供充足的就业机会，则无法实现包容性发展，政府也无法从产业发展中汲取必要的财力应对城市化进程中的城市治理危机，导致拉美式的城市贫困化（见表1）。 

表1　三类典型国家的城市化路径的比较

资料来源：笔者整理

先发国家的城市化，关键在于抓住了技术革命带来的产业升级机遇。技术革命导致生产要素的革命性重组，产业发展随之实现动力变革、效率变革与质量变革。城市化初期，由市场机制与私人部门为主导，产业培育与壮大、人口流动，甚至城市基础设施建设，均以私人部门的力量为主。随着城市化进程的推进，城市居民对公共服务的关切与需求不断升级，政府在改善基础设施、提供社会保障方面的作用逐渐凸显，提升了城市化质量。

日本、韩国两大追赶型经济体，立足本国资源禀赋，借力外部援助，抓住了先发国家产业转移的重大机遇，政府在产业政策方面发挥导向性作用，重视技术引进、创新与人力资本培育，适时调整公共政策应对城市化中的环境和社会问题，从而实现了高质量的城市化与经济追赶。

拉美国家自然资源丰富，城市化起步早，但实施进口替代战略导致其未能及时融入全球产业分工，产业发展创新动力不足，城市化缺乏产业支撑，政府难以汲取必要的财政资源改善城市治理，掉入中等收入陷阱，城市化率虽高，却始终未能实现高质量城市化。在产业发展与城市治理的良性互动格局未能形成的情况下，较好的初始禀赋反而产生了“资源的诅咒”。

五、对推动中国城市化高质量发展的启示与建议

中国的城市化正处在高质量发展的关键阶段，依靠追加要素投入的传统增长动力日益式微，迫切需要创新驱动新一轮产业发展与城市化转型提质。

一是要抓住新一轮技术革命带来的数字经济机遇，有效克服产业转型的“鲍莫尔成本病”。每一轮技术革命，都带来土地、劳动力、资本等生产要素的革命性重组，规模报酬递增引发产业重构，推动城市化迈上新台阶。新一轮技术革命的突出特征是数字化主导，数据成为一种新的要素，数字经济将深刻改造生产函数并引领生产方式的效率变革，能够极大地提升服务业的生产率，如网课可无限次重复观看，规模经济效应极为显著，超过绝大多数制造业。数字经济的蓬勃发展为城市劳动力从生产率较高的制造业向服务业转移过程中经济增长“不掉速”、“少掉速”甚至“提速”提供了可能。

二是注重提升城市治理的包容性与可持续性。以农民工市民化为切入点提升城市发展包容性，2.7亿农村户籍人口长期在城市工作却无法平等享有城市基本公共服务，成为新发展阶段城市产业转型升级、城市化高质量发展乃至扩大内需的重要掣肘。建议以可支付住房和随迁子女平等就学两项关键改革推进进城农民工等群体的市民化与城市融入，为产业升级提供有效的人力资本保障。以数字化治理提升城市治理效率与城市发展的可持续性，建设“城市大脑”智能系统，加强对城市存量资源的盘点，优化城市资源和服务在时空尺度上的供给，更好匹配并满足居民对美好城市生活的向往。

三是促进产业发展和城市治理形成动态的良性互动格局。产业发展吸引人口流入引致新的治理需求，也为城市基础设施与公共服务提供必要的财力支撑，城市治理则为产业发展提供良好的秩序和环境，优质的基础设施与公共服务本身也是吸引移民进入城市的重要因素。产业发展和城市治理的互动是长期的、动态的，不可能毕其功于一役。应充分发挥市场配置资源的基础性作用，也注重发挥政府在产业政策和规划方面的导向作用，鼓励创新并为企业家进行持续创新提供稳定的制度与政策环境，动态、及时、有效地应对城市发展进程中的公共治理挑战。 

（作者王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员，本文系国务院发展研究中心“新一轮技术革命与中国城市化”课题研究成果，课题负责人：王微、邓郁松）