财税政策如何助力区域协同低碳发展

2020年9月22日，中国政府在第七十五届联合国大会上提出，中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取 2060年前实现碳中和目标。在实现“双碳”目标的发展过程中，我国面临着各地区能源生产与消费差异大、绿色低碳技术转化应用相对不平衡以及清洁能源的跨地区配置受阻等问题。为了从全局层面高效推进“双碳”工作，区域内各省市要共同制定碳达峰实施方案，从实际出发推进本地区的绿色低碳发展。

基于上述考虑，作为产业政策的重要工具之一的财税政策在促进产业结构转型升级、绿色低碳技术转化应用等方面均具有重要作用。因此，“十四五”时期我们要从区域协调的视角审视财税政策在绿色低碳经济发展中的重要功能，进一步推动区域协同低碳发展。

一、现阶段我国碳治理亟需区域协同

首先，地区能源禀赋差异凸显实现“双碳”目标的紧迫性。近年来，我国致力于构建绿色低碳、循环发展的经济体系，重点鼓励发展清洁能源，这有助于我国摆脱对于进口石油的依赖，增强我国能源安全。

我国清洁能源呈现快速发展的态势，天然气占能源消费的比重由2012年的4.8%上升至2021年的8.9%，一次电力及其他能源占能源消费的比重由2012年的9.7%上升至2021年的16.6%。尽管如此，2021年煤炭占能源消费的比重依然高达56%，以煤炭为主体的能源消费结构在短期内难以改变，增加了低碳发展的难度。

更为突出的是，地区能源禀赋存在较大差异，煤炭资源主要分布在西部和华北地区，水力资源主要分布在西南地区，风能资源和光伏资源主要集中在西部地区，而全国主要的能源消费地是东部经济发达地区。

从碳达峰到碳中和的过渡期，发达国家普遍要用大约50-70年，我国安排的过渡期仅用30年，这将促使我国在实现低碳发展过程中需要付出比发达国家更多的努力。

其次，区域间行政壁垒阻碍了清洁能源的跨地区协调。近年来，许多省份都在积极发展清洁能源，以核电和太阳能为代表的清洁能源投资规模增长迅速。根据中电联的统计数据，2021年全国核电完成投资539亿元，比上年增长42.0 %；太阳能发电完成投资861亿元，比上年增长37.7%。 

尽管我国清洁能源行业发展迅猛，但清洁能源存在资源分布不均衡的问题，由此而引致了消纳难题。风电和光电能源主要集中在我国西北地区，沿海地区更多的是海上风电，而我国的内陆省份严重缺乏风电和光电能源。

与我国西北和西南地区清洁能源快速发展形成鲜明对比的是，电力输出严重受阻。目前清洁能源的跨省交易存在严重的行政壁垒，导致西北和西南的风电、光电和水电存在较大程度的消纳难题。

2021年11月24日，中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过了《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，对于打破跨省跨区的电力交易壁垒具有重要意义。未来，我国可以实施以清洁能源配额制为代表的市场策略进行电力资源的跨地区调配，实现清洁能源在全国范围内的消纳。

最后，绿色低碳技术创新滞后降低了区域碳排放效率。根据零壹智库发布的《中国绿色技术创新指数报告（2021）》显示，全国绿色技术创新在2008-2021年期间呈现高速增长态势。2008-2021年绿色技术创新年度指数年复合增长率达11.84%。

但是，绿色低碳技术创新在空间上呈现高度不平衡的状态。根据国家统计局发布的《中国绿色专利统计报告（2014-2017》显示，绿色专利申请大省（市）大都在东南沿海地区。

炼油、乙烯、煤化工等代表的高耗能行业，主要集聚在中西部地区和中小城市，这些地区亟需通过引进绿色低碳技术以提升碳排放效率。但是，中西部地区又是绿色技术创新活力相对较弱的区域，严重制约了区域碳排放效率的提升。

二、财税政策应用于碳减排的国际经验

以欧盟、美国等为代表的世界主要经济体分别在重点行业碳减排、绿色技术创新和财税政策激励等方面，建立了差异化的碳中和政策体系。在这里，我们重点关注财税激励政策的应用实践。

首先，激励企业从事绿色技术研发的税收优惠政策。2021年，美国财政部和国税局发布针对 CCUS（碳捕获、利用与封存）企业的税收优惠政策。欧盟出台了《多年期财政框架（2021-2027年）》和《欧洲可持续投资计划》等一系列政策，重点为能源、工业、交通运输业等关键领域的支撑性技术提供财政金融支持。

其次，降低消费者消费绿色低碳产品成本的补贴政策。2022年8月，美国政府通过了《2022年通胀削减法案》，法案内容包括美国有史以来最大的一笔3690亿美元的清洁能源投资。该投资计划包括降低消费者能源成本、助力各领域脱碳实现经济去碳化等，目标是到2030年将碳排放量较2005年减少40％。德国从 2019 年 11 月起对购买电动汽车的消费者给予最高 6000 欧元的补贴。

最后，发达经济体围绕碳关税展开激烈博弈。2021年3月欧洲议会通过了“碳边境调节机制”议案，目的是为了避免自身气候政策的完整性及有效性因为碳泄漏而被破坏，因而针对欧盟进口的部分商品征收碳边境税。此议案提出后面临众多争议。2022年3月15日，欧盟理事会就碳边界调整机制（CBAM）相关规则达成协议。

三、财政政策助力区域协同低碳发展的政策建议

基于各地区在资源禀赋和绿色技术创新等领域存在较大差距的典型事实，我们应选择从东部沿海发达地区向中西部地区逐步推进碳减排，将市场激励与产业政策有机结合，稳妥推动能源结构转型与绿色技术产业化。

首先，加快建立全国统一的清洁能源交易市场。

在有效保障能源安全供应的前提下，推动各类能源管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放，稳妥推进全国统一的清洁能源交易市场，加快建立统一的清洁能源能量计量计价体系。结合绿色能源补贴机制，构建全国差别化的能源定价交易体系。

其次，建立财政资金引导的区域绿色技术创新基金，聚焦于孵化高端绿色技术，建立全国性的绿色技术交易市场。

采取中央财政牵头、地方财政配套的方式设立绿色低碳技术创新基金，用于支持绿色低碳领域的前沿基础研究与关键核心技术攻关、科技成果转化及创新平台建设。

积极探索全产业链降碳机制，逐步解决发达地区的低碳产业采购欠发达地区高碳中间品的“形式化”降碳问题。鼓励发达地区与欠发达地区围绕绿色低碳产业链和创新链的关键环节，组建绿色低碳技术创新联合体，开展产业链降碳合作，最终实现全产业链协同降碳。

构建市场导向的全国性绿色技术交易体系，包括鼓励绿色低碳技术研发、加速科技成果转化，及时发布绿色技术推广目录，加快先进成熟技术推广应用。

加快整合现有的区域性绿色低碳技术交易中心，高质量的建设全国统一的绿色技术交易中心，充分发挥研发与转化平台功能，形成龙头企业、科研机构、知识产权服务机构和金融机构的合力，加快绿色技术研发和转化。

再次，积极建设共建绿色产业园，服务绿色技术的产业化。

在京津冀和长三角等重点区域加强区域财税政策合作，推动绿色飞地、共建绿色产业园区建设工作，复制推广典型经验和做法以服务绿色技术产业化。

结合各地区的能源禀赋和产业结构等实际情况，通过打造绿色产业链形成各地区的协同联动，最终实现绿色技术产业化项目共同投资和产业化的税收收益分享的新局面。同时，全面提升营商环境，为推进更大范围、更大规模的产业化营造良好的软环境。

最后，创新财税政策引导产业有序转移，实现碳减排的局部突破。

对高耗能重点行业实施降碳财税激励，引导产业减排降碳。为防止高碳产业在东部地区和中西部地区间转移的套利空间，财税激励政策应采用统一的行业控制标准，例如按行业能源效率标准提供财政补贴和税收优惠。

在东部沿海地区率先实现双碳目标之后，鼓励中西部地区和东北地区依据自身的资源禀赋优势在“双碳”目标约束下积极吸引满足地区环保和能效的东部企业迁移，努力实现与迁移产业配套的生产性服务业企业同步迁移，进而形成绿色低碳的新型产业体系。

（作者吴一平为上海财经大学教授，蔡丞为浙江财经大学讲师）