制度、政策与创新体系建构:韩国政府主导型发展模式与启示

【编者按】

本文基于韩国由威权主义向自由民主转型的历史，探讨了创新驱动中的政府角色。

1960年初，韩国在日殖民期遗留的工业基础被内战破坏殆尽，技术、资本基础为零，政府首次制定经济、科技发展规划，开启对发达国家的全面赶超。至20世纪80年代，韩国向重化工业转型，并开始大规模的技术反求。 威权制度下，政府凭借国家力量主导市场，通过干预企业与银行来主导产业与资本的方向，保障了政策的实施。

1987年向民主制度转型后，韩国试图建立市场增进型政府与自由主义发展模式，创新政策愈发包容、开放。

自由民主化制度下，政府试图承担市场增进者角色，制定去规制、促竞争、多元参与的新自由主义政策，形成了极高的研发投入与经济产出。但政府的自利考量与操作惯性制约了市场经济的快速发展。政府主导的去行政化历程与威权制度的路径依赖，使市场仍受主导型政府干扰；市场增进型政府尚未很好形成，政府主导仍内嵌于创新体系的市场建构，使创新政策内容难以充分实现，这都为持续自主创新带来潜在困扰。

数据显示，作为创新国家的韩国，其风投资本交易量占GDP比仅在全球排名第38位，以中小企业为主要支撑的创新产业聚集度全球仅排第29位。韩国创新发展存在孕育环境弱、多元参与弱、产业聚集弱、扩散效果差等诸多问题。

中山大学政治与公共事务管理学院讲师蒋绚于文本中认为，以上韩国制度转型中的经验教训对具相似制度背景的中国具有重要启示。期待进一步的讨论。

韩国以世界最快速度实现了从模仿到创新的技术飞跃，形成三星、LG等极具国际影响力的创新型企业。图为2014年5月，韩国首都首尔，一男子经过三星手机的巨幅广告牌。视觉中国 资料

一、导言:问题的提出

经济增长的驱动因素是学界探讨的核心问题。古典经济学认为增长源于资本积累与专业分工的相互影响，新古典经济学认为投资、储蓄与劳动力要素是关键变量，并初步谈及技术进步的重要作用。

1912年，经济学家熊彼特（Joseph A. Sehumpeter，1883—1950）提出创新理论后，创新被视为提高全要素生产率与经济增长的根本动力。此后，经济学家从技术进步的经济增长贡献度、技术创新过程、创新的经济演化作用，即经济系统中的创新和由此导致的结构转变等角度，对技术创新进行深入研究，认为经济发展的实质，并非提高资本积累，而是获得动态变化的技术并将其转化为产品的过程。纽约大学斯特恩商学院教授鲍莫尔（William J. Baumol，1922—2017）甚至认为18世纪后的经济增长皆应归因创新。

全球化背景下，创新议题再次兴起。世界经济论坛（WEF）2009年9月发布的《2009—2010年全球竞争力报告》（The Global Competitiveness Report 2009—2010）指出，制度改善、基础设施建设、宏观经济稳定、人力资本提升、市场完善皆有助于持续增长，但其边际效益均逐步递减，唯创新使经济水平呈扩展性提高。因而，创新驱动问题备受关切。

创新，是指一定规则下，主体选择技术、使用知识、形成产出、实现创新的过程，包含作为规则制定者的政府与创新参与者的互动关系，涉及政府角色的重要内容。创新驱动究竟如何实现?政府可扮演何种角色?对这些问题的探讨，可深入对创新理论的理解，也可对创新实践形成有效参考。

近年，中国低廉劳动力基本吸纳完毕，经济下行压力增大，原先高流动性和规模经济下掩盖的低效率问题日益突出。国际竞争、技术变革和知识产权加强，也加速瓦解出口驱动型发展与技术模仿战略。技术革新成为中国提高经济水平的关键方式。中央政府2006年提出自主创新战略，2013年强调科技创新是国家发展全局核心，2014年明确技术创新是转变经济发展方式的关键，2015年提出“2020年进入创新型国家行列”。

中国致力于创新驱动发展之际，对创新型国家的研究与借鉴非常必要。由威权制度发展而来的东亚创新国家韩国，其创新驱动发展的路径、特征乃至问题、挑战，特别是其中的政府角色，是具相似背景的中国实现创新驱动的极佳参考。

韩国，世界第十三大经济体，全球创新首位之国。20世纪60年代，其技术、经济尚极度匾乏，如今已有多项技术的市场占有率全球前五，成为全球技术、经济的主导国家。美国经济学家克鲁格曼（Paul Krugman，1953—）曾断言，其高速增长是源于资本投入而非技术变革。但韩国却以世界最快速度实现了从模仿到创新的技术飞跃，形成三星、LG等极具国际影响力的创新型企业，是罕有实现创新驱动的新兴国家，并至今保持创新领导能力。

由威权制度向民主制度转型是韩国显著制度特征；同时，韩国创新发展之初，适合其威权制度背景的发展中国家创新理论十分薄弱，使其创新道路极具挑战。因而，韩国如何发展为创新强国?政府从中扮演何种角色，形成哪些优势，又面临哪些挑战?这些问题值得学界与政界共同深入思考。

韩国的创新驱动吸引了一定的学界关注。学者对其创新政策供给、创新的赶超作用与发展阶段以及创新的市场结构需求进行过一定探讨，也通过韩国与别国的比较研究，指出制度对创新的至关重要。一些学者专门研究了韩国创新驱动的具体方面，包括企业的技术发展能力、创新中小企业发展、创新合作网络、技术获得等方面。

然而，已有研究大多聚焦21世纪前的韩国科技创新，对其后的进展情况关注不足；同时，已有研究较为零散，缺乏一定理论框架下对韩国科技创新的系统梳理与探究，特别对其中政府角色的理论探讨颇为缺少，难以在相关政策与制度间形成参照，从而难以回应创新驱动的政府角色这一理论问题并提出实践参考。因此，在系统的理论框架内对创新国家韩国进行系统分析十分必要。

本研究采用政府视角，对韩国创新驱动与其政府作用进行系统研究，这既是对相关理论的必要回应，也将为中国提供一定指导。

二、文献回顾与研究框架建立

自创新理论诞生以来，创新驱动发展中的政府功能问题，便形成不同流派的思考。从公共管理学科出发，相关研究可归为政府创新政策的制定和政府对创新体系的完善两大方面，为本文研究框架的建立奠定了很好的基础。

（一）政府与创新政策

对产业活动中政府角色的研究，最早可追溯到18世纪的汉密尔顿（Alexander Hamilton）、斯密（Adam Smith）和19世纪的李斯特（Friedrich List）、李嘉图（David Ricardo）的有关争鸣，而后于20世纪80年代成为学界焦点。2016年北京大学国家发展研究院林毅夫和张维迎两位教授的相关争论，引发学界对新自由主义或新发展主义的再度思考。

创新产业是通过研发与技术革新开拓市场并实现增长的相关产业，其投入的高风险性与过程的高不确定性，使政府角色更显微妙，政府对创新产业的政策干预，是公共管理学、经济学乃至政治学的共同前沿思考。

新自由主义者反对产业政策，认为政府信息缺乏、调整滞后，其产业干预效果也因制度和非制度因素制约而难以确定或无法递增。对依靠市场机制激励企业家发明、创造从而实现创新利润的创新产业，政府也无法事先挑出创新者给予扶持、激励。

以政府积极干预为核心的新发展主义者则认可公权力为促进国家发展而制定计划与安排措施，并促使私人部门加以实施执行的做法。诸多学者意识到，国家贫富差距源于知识水平差异，知识的生产、传播、扩散是新兴产业发展与已有产业创新的关键前提，而新知识具公共品性质与正面溢出效应，其不确定性与风险性也使创新经济单靠市场机制无法达成社会最优，导致市场投资不足，社会学习低效，难以促进知识与技术所驱动的新产品的生产、新经济的形成以及产业结构的转型。

产业结构改变涉及对新产业的巨大投资，但因无迹可寻，从而为投资带来很大风险，同时有待升级的人力资源与“干中学”产生的溢出效应，使增长性投资的社会回报无法充分获取，促使政府发挥除守夜人外的更多作用。因此，结构转变需积极的公共部门，需政府通过产业政策下的激励机制引导资源流向战略领域以改变经济结构。特别在技术、经济、信息、市场皆匮乏的发展早期，政府更能组织考察、提供设备、引进技术、发展科研，并协调大规模创新投入，以促进知识溢出，弥补技术不足，协调投资，协助企业减低成本，协助信息共享与技术学习，避免发展中地区僵化于要素驱动型产业结构。

政府的作用并非挑选与辨别赢家，而是基于一定范围制定政策、鼓励创新，促进知识社会的快速成长。哈佛大学教授罗德里克（Dani Rodrik，1957—）甚至认为，产业政策即使挑选了错误赢家，若有能力及时止损并追溯成本，选择错误与调节修正也是有效产业政策的一个组成。此外，新古典主义信奉的市场制度的建设核心，正是依靠政府行政作用的去行政化过程，而行政力量的施政重点是维持稳定，因而“去行政化悖论”极易形成。

因此，信息不对称、人力资源瓶颈、投资高风险、知识技术外溢等问题在创新产业中普遍存在，使政策干预与否成为伪假问题。如何干预、何种条件下以何种方式干预等问题引发的干预模式选择，政策工具与制度约束组合，才是一个关注的实质所在。

罗德里克认为产业政策应具有嵌入性、奖惩性与透明性，认为产权、法治、市场型激励、可持续公共财政是通用的需要，并强调建立公私合作的制度安排，使目标产业与其有效工具更加明确。

一些学者针对政府的直接投资、补贴、税收优惠等政策工具进行了实证检验，大致认为，研发补贴会激励企业特别是有政治关联的企业的研发投资，但无政治关联企业有更高的投资效率；产业政策不能提高企业的市场竞争力和创新投入效率，特别是在政府资源集中于少数企业的情况下；没有良好的制度条件，政府的研发补贴不能促进有效的研发合作。因而，除政策工具的准确选择外，政府还需建立善治制度，以保障创新政策的有效实施。缺乏包容、参与、公开、公正、透明的善治背景，权力诱惑难免产生暗箱操作、腐败寻租。

发展主义学者也强调政策干预通过制度管道向市场与社会的嵌入和渗透，创新产业的政策工具和制度背景的合理确定，应基于政策干预与制度设计能否顺应甚至增进市场，能否为市场提供投入从而扶持结构转型并驱动经济增长。

（二）政府与创新体系建构

创新体系的相关研究，可追溯到1841年李斯特提出的“政治经济的国家体系”，技术学习与采纳被视为国家经济增长的主要考量。20世纪初熊彼特对技术与经济关系的揭示是另一思想根源，认为技术变迁是经济发展的动力关键。

20世纪80年代，丹麦学者伦德瓦尔（Bengt-Aake Lundvall，1941—）、英国学者弗里曼（Christopher Freeman， 1921—2010）、美国学者尼尔森（Richard R. Nelson，1930—）等不满于主流经济学对技术变迁的忽视，替代性构建了技术变迁在宏观经济行为、结构变迁过程和经济制度转型中的角色的理论。伦德瓦尔和弗里曼继而提出国家创新体系概念，尼尔森等将其诠释为创新活动参与者的相互作用整体，体系规则影响创新主体选择技术、使用知识、形成产出、实现创新，强调政府规则对创新主体的互动影响。

学者们从不同角度对国家创新体系进行了研究，均涉及政府在其中的角色作用。弗里曼从经济周期角度出发，认为技术革新呼唤新的制度规范。哈佛大学商学院教授波特（Michael E. Porter，1947—）从企业发展角度，认为创新因素包括要素条件、需求条件、产业条件，以及创新过程中的政府影响。尼尔森与其合作者、宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授温特（Sidney G. Winter，1935—）将企业、大学和国家技术政策的相互作用置于核心，认为创新与研发、教育、劳工关系、金融制度密切相关。演化经济学者从发展演变角度，认为创新主体关系的动态演化再塑造着主体的行为、能力、新问题、新对策乃至最终演进方向，政府作为资源和规制供给者，其干预成效取决于干预行为的系统性和响应性，其创新政策需从系统角度加以衡量。

近年，创新体系研究分为测度与制度两方面，共同体现了政府在创新发展的制度建设中的重要作用。测度研究关注变量提取，主要以创新主体网络和制度环境为基础，关注资源投入、市场需求、企业服务与制度支撑，强调企业的核心地位，以及政府对市场环境与制度背景的有效塑造。制度研究直接透过制度设计考察创新运行的机制、过程，认为制度安排影响资源分配与创新成本，对企业要素整合和市场运行机制有根本影响，改善制度可使创新从风险主导转向收益主导，从而促进创新的动力形成与能力提高。具特定情境与脉络的制度背景，作为创新的结构性因素，将塑造特定的创新主体行为和创新模式特征。

（三）研究框架建构

产业政策角度的研究，强调了创新的政策工具与制度约束的合理结合；体系建构角度的研究，揭示了制度设计的重要影响。然而，两者均未具体阐明，政府如何通过制度结构及其承载的政策工具，对创新运行、结果形成影响。系统、清晰的分析框架也同样缺乏。

意大利经济学家雷奥奇尼（Riccardo Leoncini）的创新子系统理论可一定程度回应本文需求，但仍待扩展。该理论将创新系统分解为知识、技术产品、市场与制度四个子系统。（1）知识子系统由科学知识和技术知识组成。科学有一般、基础性原则，技术具针对、应用性特征，两者具共同演化潜能。大学、公共研发机构和私人实验室是主要主体（2）技术产品子系统旨在产生可售产品，以企业为主要主体，以知识为投入，产出特定技术产品。（3）市场子系统中，消费者购买创新产品，实现商业转化。家庭消费是市场系统主要构成，有时政府也通过公共购买发挥作用。（4）制度子系统，通过制定规则，促进或锁定子系统的发展、交流。创新是子系统共同发展的结果，譬如:知识子系统为技术产品子系统提供知识；技术产品子系统为市场子系统提供商品；市场子系统为技术产品子系统、甚至知识子系统反馈需求，促进产品创新与科技变革。

该理论从创新活动角度，明确了制度影响创新运行的具体结构，但仍存在一定不足:一是对子系统关系的理解较为线性；二是将制度弱化为子系统之一以及子系统间的互动桥梁；三是除制度外，未显现政府其他的职能作用。

本文结合产业政策与体系研究的主要特征，认为政府通过政策设计与其制度约束影响体系建构，并针对上述研究不足，将创新子系统理论做如下扩展:（1）将制度作为系统载体，根本性影响子系统运行；（2）将受制度约束的创新政策，作为政府影响子系统的媒介，探索政府如何塑造各子系统的主体活动与交流互动；（3）多元理解子系统的交集互动:知识与产品子系统交集是创新知识作为资本进入产品生产，产品与市场子系统交集是技术产品商业转化，知识与市场子系统交集是知识以商业形式满足市场需求。见图1。

调整后的创新子系统理论，理论探讨更具层次，实证分析更可操作，能综合、清晰、系统地分析创新驱动的政府角色。在此框架下，本文对韩国制度转型前后的创新发展进行研究，着重分析政府如何通过不同的制度安排与政策制定，促进创新系统发展。本文是单案例研究，但韩国的创新驱动起步于威权体制，而后经历民主改革，独特的制度背景赋予此案例丰富的研究细节与重要的研究意义。

以下将首先呈现韩国创新的制度基础与政策选择，继而利用所建研究框架分析政策、制度对创新驱动的具体影响，从而揭示韩国创新驱动的政府角色与模式特征，最后在呈现案例意义的基础上，探索对中国的启示与参考。

三、制度与政策:政府对创新驱动的干预途径

政府往往通过制度安排与政策设计发挥作用。制度作为人为型塑互动关系的约束，常被用来解释经济增长和技术变迁。无论国家规定的正式制度或是社会认可的非正式制度，对政策的制定与效能皆有影响。

本文探讨推动韩国经济增长的正式政治经济制度即决定政府与社会各部门关系的根本性制度下的正式与非正式经济组织关系，包括政企关系、政银关系与企业内部治理结构等长期形成的制度安排。这些制度安排决定了经济政策的走向与效能，对创新的成本、能力、机制、结果具极大影响，决定技术的发展速度与变革方向，体现一国创新的格局特征。

受制度支撑与约束的创新政策，从系统角度看，须有动态演化特征，以回应创新发展中动态变化的政策需求。因而，对韩国的制度安排与创新政策演变的简要梳理十分必要。

（一）制度基础:从威权统治到民主改革

韩国于1940年从日本殖民统治下独立，其后至1987年，采用中央命令型威权制度。军政府下的首任总统自独立伊始便开始培养财团，即在共同财务和管理制度控制下保持长期信任、忠诚、合作关系的大型跨行业企业，将没收的日本殖民企业以极低价格卖给财团，并实施保护政策，开启裙带资本主义发展。财团迅速壮大，成为国家经济的坚实基础。

20世纪60年代，朴正熙政府确立铁腕政府主导的国家发展模式。与前政府有裙带关系的企业财团在新政府压力下，积极配合产业政策，投身国家产业发展。威权政府主导下的发展模式有这样一些特点:

（1）政企关系方面:国家采用私有化制度，但国家与市场高度融合，政府对经济的干预直接、猛烈，政府而非市场是企业的约束力量。政府根据掌握的选择权，自主选择产业与企业进行扶持。政府是企业主要监督代理人，对企业的投资决策与控制权变更等事务实施强大影响。

（2）政银关系方面:金融机构被收归国有，运作于中央财经部门之下，政府因此控制信贷，将信贷配置到政府意愿的行业与企业。大企业财团是指令性贷款的主要接受者，获得几乎所有的国有信贷，银行监管与风险管理体系均十分欠缺。

（3）企业内部治理结构方面:韩国大部分大公司是家族企业，采用代理制管理方式，代理人员即经理向股东负责，大股东对企业有绝对控制权。在政企密切关系下，企业法人治理结构缺乏外部监督和内部审查，企业主要由内部而非外部投资人作为大股东控制，财团内部企业间通过大股东的直接股权、相互持股与交叉担保，形成财团子公司和附属公司之间、集团主席和领导人之间的资本相互交织的控制网络与复杂体系。

综合而言，威权制度下，政府与内部交织盘错的财团以高度集中化的金融为核心，共同致力于产业发展，形成政府主导下的国家发展型经济发展模式。

20世纪80年代末，在全球经济自由化与政治民主化浪潮冲击下，前苏联、东欧等威权国家经历了规模空前的政治经济体制转型。随着中产阶级的不断壮大和劳工阶级的力量增长，国民对经济自由化逐渐有所诉求，期望摆脱高度控制市场的政府主导力量。诸多因素促使韩国当局于1987年实施了民主化改革。1997年亚洲金融危机爆发后，国际货币基金组织（IMF）和美国也向韩国施加了经济自由改革的压力，特别是韩国政府在银行体系濒临破产之际，以停止传统经济功能并实行新自由主义改革为条件，从IMF获得570亿美元的援助以应付危机。

国内外环境的双重驱动下，韩国政府既主动又被动地实施自由化改革，试图淡化管制者角色，对企业与银行放松控制，促进经济开放和自由民主。原则上，新制度强调规制完善与对政府嵌入的制约，政府干预形态向新自由主义转变，干预模式向市场增进转型。

（1）政企关系方面:政府通过法律和监管维护企业运行的市场机制，加强市场纪律，收紧对企业的直接扶持条件，取消对大企业的优待与保护，政策资源分配由政府裁量向绩效竞争倾斜，干预工具由政治性租金向条件性（Contingent）租金倾斜。

（2）政银关系方面:政府实行金融私有，开放国内金融市场，取消金融部门的进入壁垒和资产限制，解除对信贷分配的直接干预和任命银行高层的特殊权力，放松对金融的规制、对银行及其贷款的监督。政府建立独立的金融监管体系，成立银行监督委员会，评估与限制不良企业获得金融资本。

（3）企业内部治理方面:政府加强企业内部约束，促进大企业重组以精简业务并消除内部企业间相互的信贷担保、资本获得与交叉持股，促进内部企业互换关键子公司以加强经营专门化。为此，政府采取奖惩双重手段促进企业改革:既对企业切断信贷并实施税收审查；又为其提供减税优惠，增加内部人所有权。

然而，制度改革依靠的是政府自上而下的行政力量带来的深度干预甚至强制，政府并未真正退出市场。官僚改革，政客犹在，传统裙带资本内嵌于自由民主制度，形成裙带民主政治经济，市场增进型发展模式实现困难。政商间利益输送依然存在，政府对银行的影响依然很强，财团改革的进程亦十分缓慢。

（二）创新政策演变历程

制度是政策的支持与制约，因而本文对韩国的创新政策梳理以制度改革为转折，回顾从创新伊始到制度改革阶段与改革之后至今阶段的创新政策简要内容（见表1）。

其一，威权制下的引进与赶超创新。

1960年初，韩国在日殖民期遗留的工业基础被内战破坏殆尽，技术、资本基础为零，政府首次制定经济、科技发展规划，开启对发达国家的全面赶超。政府引进国外技术，特别是轻纺、电力、交通等出口加工与社会基础性技术。政府采用本土工业保护主义，实行贸易进出口替代；引进外商直接投资，但控制外资进入比例；降低技术转让门槛，采取采购交钥匙工程。私人部门没有研发的迫切需要与足够的人力支持，因而政府成立科技研究院与科技部，专门研究科技产业。工业振兴厅、国家研究院等多个政府研究机构陆续成立，吸引了海外韩国技术人才。基础科学培训计划开启，但未受到足够重视。20世纪70年代末，仅占GDP0.3%的科技预算中，90%以上划拨公共研究机构。轻工业逐步具备出口能力，但企业缺乏研发需要，与研究机构无甚交流。

20世纪80年代，韩国向重化工业转型，并开始大规模的技术反求。重化工业的复杂技术依赖资本的集中投入，因而政府的科技预算显著增加，支出对象由公共研究转向企业研发。政府通过《发明特许实验补助》、《研究用品特别消费税免除》等条例为企业提供费税与贷款优惠，降低金融准入，鼓励风险资本，鼓励企业间与产学研间的研发竞争与合作。政府放宽外资进入，对国内外企业一视同仁；限定关键技术引进，协助企业参与引进技术的学习反求。大企业获得大部分政策资源，研发投资显著提升，重化工业的技术竞争力逐渐加强，科技论文发表数位居世界第29位。同时，后发优势逐渐用尽，随后面临的国际竞争，对自主创新形成迫切需求。

其二，民主制下的自主与持续创新。

1990年后，发达国家的技术保护使核心技术引进困难，通过自主创新，形成内生型技术进步是韩国经济的迫切需要，半导体、电子、通信是重点的产业聚焦领域。同时，民主制度改革使政府对私人部门的直接干预逐渐减弱。政府职能部门参与研发，由总理级科技委员会进行协调；强调大学的基础研究，为韩国排名前五的大学提供50亿韩元拨款；减弱对公共研究机构的资助，管控其项目的预算、绩效。政府激励企业研发，加强官产合作研发；针对中小企业进行公共采购，保护中小企业创新和个人的知识产权。韩国技术引进逐渐减少，独立研发能力逐渐增强，半导体、电子、通信类产品成为出口主导；但基础研究依然薄弱，专利开发水平不高。

21世纪后，发达国家的高科技发展使韩国反思对短期、大规模技术开发的追求，政府开始聚焦信息、纳米、航空航天、智能机器等科技领域，提高研发经费至GDP的5%，加强基础科研与人才培养，并深化市场改革。

一方面，政府精简职能，将创新部整合为教育科技部和知识经济部，并将部分职能交给民间。譬如政府将其主导的风险评定转交民间风险机构执行；发行高科技国债，吸引民资；宏观经济低迷时，积极投入以弥补市场。2009年，受全球金融危机影响，韩国20%的民企缩减研发，政府为此增加11. 4%的研发投入，为研发、技术转让与风投发展减免税负，鼓励企业预留技术开发金，激发成果快速转化。另一方面，政府大力资助基础研究，2012年，将研发预算的50%投入基础研究，成立独立基础科学院，鼓励在国内外设立机构，鼓励国外学者广泛参加；政府扩张大学，联合研究型理工大学和公共研究机构建设国家研发中心，支持企业教学，开发青少年潜力，储备研发人才；加强产学间与国际间的科研人才流动，提高本国人才待遇。

近年，政府认可高校与公共研究机构对公共研究成果的产权独立所有，激发了这些机构的研发热情，以及企业对公共研发的投资动力。此外，政府加强对中小企业的公共购买，保障购买份额，增强买方信息，减少采购管理负担。韩国创新竞争力逐渐增加，近年跃居世界之首。

四、制度、政策与创新体系建构

在威权制度向民主制度的转型过程中，韩国的创新政策也历经六十年的动态演进。政府的制度安排和政策工具如何影响创新运行?政府具体发挥何种职能?通过政府视角下的创新子系统扩展框架，可探求政府如何通过制度约束与政策工具，促进知识子系统、技术产品子系统与市场子系统的发展与互动，从而在体系建构中发挥特定作用。

（一）创新赶超与国家发展型政府

持续军事竞争下生存的国家，需政府培育生产，其政策制定者也常有强烈民族情绪，因而以家庭为纽带、结合国内财富与权力的财团才能应对已在世界经济中站稳脚跟的外国企业。财团就是在经济部门获得寡头地位，且对政治领袖感激涕零的企业家阶层，是巩固政权基础的必须群体。这催生了威权制度下的国家发展型政府，这个政府扶持有生产主导权的阶层，向企业提供优惠税率、基础设施等以换取持续财政收入，新兴财阀和工业金融体系由此形成。国家独立后，处于技术、经济赶超阶段的韩国正反映这种情形，发展型政府通过政策设计主导创新发展。

在创新政策上，发展型政府主导着知识子系统中的技术发展与技术产品子系统的发展。韩国创新发展初期，知识子系统基础薄弱，无法提供足够的科学知识或技术知识，完全由政府从国外引进。政府降低技术引进门槛，并以其研究机构作为唯一研发主体，吸收与学习引进技术，初步发展了知识子系统中的技术知识。同时，政府控制进口和外资，保护国内企业，促进技术产品子系统的发育。技术、经济有所积累后，为实现技术反求，政府控制技术引进，并保障企业对引进技术的学习反求，也通过税收减免等激励企业研发，促进知识子系统中的技术知识发展。同时，政府提供国有信贷，开放商品与资本的国际市场竞争，促进技术产品子系统发展。然而，政府对创新政策的关注范围较窄，对知识子系统中的科学知识、市场子系统以及系统间互动也颇为疏忽。

威权制度下，政府凭借国家力量主导市场，通过干预企业与银行来主导产业与资本的方向，保障了政策的实施。

（1）政企关系上:政策资源严重倾向大企业。发展早期，私人资本积累低、金融中介不发达，仅企业财团有能力投资研发、实现收益，从而贡献公共财政，承担社会福利与就业，因此，政府热衷向大企业财团输送政策利益，为其降低经营风险，提高市场份额，快速强化知识子系统中的技术知识并发展技术产品子系统。

（2）政银关系上:政府以行政命令压制消费，鼓励储蓄与投资，采取金融国有等措施，将社会资源通过信贷转到高风险、高投入的技术相关企业、人力与基础设施，避免了当时条件下由市场配置带来的低储蓄、低投资式经济运行，以及低端要素驱动型产业结构。譬如1974年，韩国财政赤字已达20亿美元，并逢全球石油危机与经济短缺，但政府仍冒风险，高额贷款引进技术，由此促进了知识系统发展，间接促进了技术产品系统发展，显著提升了重化工业的竞争实力。

（3）企业内部治理结构上:复杂的技术需要各部门有效配合，有着庞大、灵活、多投资渠道、高度行业分化与协作的内部组织的大企业财团具有很强优越性。财团在中央集中控制下，一方面可使技术经验在不同领域互通，带来技术的快速扩散，另一方面使企业低风险地进入高风险、高投入的新领域，使财团在高速增长、深化的研发中走在前面，由此促进技术知识子系统与产品生产子系统的快速发展。

因此，赶超时期，国家发展型政府以行政手段集中资源，并向创新主体分配。创新政策由纯保护主义转向保护与竞争并重的国家发展主义，聚焦知识子系统中的技术知识发展与技术产品子系统发展，体系主体由政府公共研究机构为主，转变为大企业为主、政府公共研究机构为辅。

然而，国家发展型政府虽迅速实现了技术赶超，也为创新驱动带来阻碍。克鲁格曼早在1983年就曾提出，无论是面向成熟产业还是新兴高科技产业，政府通过指导赢家来干预资源配置的行动，难免受政治因素左右。不仅产业的高风险性给予利益集团获取额外政策资源的理由，政策的落实也使受惠企业形成依赖，严重影响效率的提高。

韩国的经济官僚在制定政策时也受政治干涉，经济干预主要是为少数商业和政治精英输送利益，政府动员的政策资源大量流向与政府有关系的而非最具竞争力的企业。韩国的早期问题在于，后发展国家往往强调结果而非法治，因袭威权制度下的发展型政府选择官僚而非市场来约束企业。

（1）政企关系方面:官员掌握的选择权带来的寻租机会无法抵御，贤能政治文化维持困难。推动韩国经济增长的政治经济制度带来裙带资本主义，政府取代市场，保护既得利益。通过实施创新发展政策，名义公平的政策资源，被政府以“挑选赢家”方式输送给特定企业，极易引发严重的机构性腐败。例如，20世纪70年代至80年代，韩国军方曾将370亿美元的国防采购计划作为技术转移工具交给当地公司，部分利润被国防部管理产业政策的官员捕获。此外，作为创新载体的企业，易因政府优待而重规模、轻利润，导致高负债问题频发，从而更加依赖政策优待而非利润增加，使负债问题不断加剧。

（2）政银关系方面:政府为引导经济和部门动向，控制以信贷为基础的产业融资系统。国有银行按照政府意愿向政府偏好的企业或行业提供直接、保护性便宜信贷。创新经济的寡头市场中，银行将指令性贷款投向风险高的科技项目，由于信贷提供基于政府意愿而非银行利润，且金融被政府控制后一般不会加强责任制度，从而极易产生投资浪费。这不仅妨碍金融部门成熟，也造成不良资产积累。数据表明，20世纪70年代至90年代，不良资产占GDP的20%，贷款规模和产业平均利润率之间存在负面关系；1986年，五大商业银行的不良资产占贷款总额11%，高于净权益三倍之多。

（3）企业内部治理结构方面:财团内部企业的相互控股，使财团内最无效的企业也因内部企业间的复杂融资安排而继续经营，使企业负债问题累积。内部企业的互相扶持机制，外加政府、高负债银行部门、高负债企业部门的捆绑，形成高负债经济，连锁性导致银行负债或坏账的持续发生。因此，韩国相互依赖的政企关系、赢弱的金融监管、缺乏条理的财团内部治理，使金融系统几近崩溃，宏观经济严重受损，创新驱动无以保障，失去了孕育环境和可持续发展前景。

（二）自主创新持续与市场增进型政府?

旧制度和新生产潜力间的矛盾，催生制度变革的到来，使产业发展得以持续。技术、经济发展后，多样难测的社会需求和全球竞争下自主创新的必要，使政府主导下的发展主义逐渐不合时宜，竞争性市场格局与包容性政策制度才能提高创新福利，利于自主创新的有效持续。1987年民主制度转型后，韩国试图建立市场增进型政府与自由主义发展模式，创新政策愈发包容、开放。

转型后，创新政策制定方面的变化在于，政策对创新体系形成相对更为全面的考量。知识子系统中，科学知识以基础研究为根基，是自主创新的重要根源，因而20世纪90年代起，政府开始资助基础研究，资助对象从大学主体扩展到大学、公共研究机构、国外学者等多元主体；应用研究支撑的技术知识方面，政府由亲自参与并激励企业，淡出为政府退出而仅激励企业，并在宏观经济动荡时投资补充市场；同时，政府通过人才培育、激励和交流，为知识系统提供持续力量。技术产品子系统方面，政府由资助企业，发展为多元激励民资、风投。市场子系统方面，政府针对中小企业进行公共采购。子系统互动方面，政府资助产学研跨界人才培养以形成研发、技术产品生产和市场激励三者之间的相互了解，鼓励技术转让使研发成果更好地走进产品开发与生产领域，协助商业转化以通过市场营销激励技术产品生产。

因此，自由民主制度下，政府试图向市场增进型转型，努力淡化管制者角色，一定程度改善了宏观经济环境。企业自由度提高，资本流动自由度增强，政府激励的财团公司改革也一定程度减少了企业间的资本交错关系，财团资本结构改善很多。

在以新自由主义为方向，全面关注子系统发展、互动的创新政策作用下，韩国自主创新取得很大发展，并形成以企业为主的主体格局。国内企业研发支出占GDP之比与国内企业资助的研发支出占GDP之比，均排名全球前二，中高以上科技制造业产出占总制造业产出比高居世界第五。然而，韩国的自由民主制度转型与政府职能转变，一方面来自政府渴望在经济赶超后实现持续发展和自主创新的内在需求，另一方面来自亚洲金融危机后国际组织与发达经济体施加的新自由主义经济改革的外在压力。国内需求与国际压力的双重驱动下，韩国政府的转型是一种主动性改革与被动性选择相互交织的复杂过程。

威权制度的长期存在，使政府干预在市场经济转型中持续带来干扰。主观上，政府未打算从市场退出，技术统治论者试图保持政府权威地位，以政府声望为后盾对自由民主化改革进行顶层设计。政府一方面倡导政企分开和经济自由，另一方面依靠自上而下的行政主导，依靠官僚机构深度干预市场，形成“去行政化悖论”。客观上，政府干预模式呈现路径依赖特征，在透明开放与自由经济的承诺下，过去的威权主义制度对市场制度至今有很大影响。

（1）政企关系方面:政府将政策资源分配由主观决定改以客观绩效为本，但曾有制度偏向大企业与大股东，有强烈的既得利益色彩，抵制权利公平分配，因而实施新制度以保护其他投资者的难度很大，政客和财团间的利益关系犹在，裙带资本依然萦绕，极大阻碍了法治的实施和企业透明度的增加。

（2）金融机构方面:国有银行虽已实施私有化改革，直接信贷条件也开始收紧，但政府对银行的影响依然很强，包括决定银行主席任命，银行也依然对一些企业提供指令性贷款。同时，政府取消了对金融机构的进入壁垒和资产限制，但因监管机制并未很好建立，一些金融机构成为受财团控制的内部资本市场。

（3）企业内部治理方面:政府采取强制手段促进企业改革。为解决财团内部公司的交叉控股问题，政府以切断对财团的信贷为手段，直接介入财团内部的精简改革。同时，政府为激励财团应对改革，增加了企业内部人的股东权益，使内部人对企业有更大控制权，进一步弱化小股东权益。

因此，自由民主化制度下，政府试图承担市场增进者角色，制定去规制、促竞争、多元参与的新自由主义政策，全面关注子系统的发展与互动，形成了极高的研发投入与经济产出。但政府的自利考量与操作惯性制约了市场经济的快速发展。政府主导的去行政化历程与威权制度的路径依赖，使市场仍受主导型政府干扰；市场增进型政府尚未很好形成，政府主导仍内嵌于创新体系的市场建构，使创新政策内容难以充分实现，这都为持续自主创新带来潜在困扰。

首先，创新政策资源的配置，造成大企业主导型创新体系的依旧维系，对国家创新的独立自主形成阻碍。虽然新制度下，创新政策资源的分配以企业客观绩效为本，但由于政、银、企关系依然密切，导致创新政策资源仍被与政府关系紧密的企业财团捕获，维持了大企业垄断型创新市场结构。由此，创新政策中，针对中小企业发展的公共采购和商业转化的政策，效果并不显著。

数据显示，韩国技术竞争力集中于少数有政治影响的大企业，2014年，韩国在美授权专利数的55. 8%集中于三星集团与LG电子。高度集中的创新市场结构使小企业创新发展弱，技术创新严重不足，也难对创新大企业形成供给，因此大企业生产所需的价值链过程产品，仍靠国外进口而非本土科技小企业提供，其创新生产既受国外制约又缺乏本国环境。虽然韩国的企业研发支出高居世界前位，但企业行为受政府较大干预，从而创新体系实质并非市场机制下的企业主导，且创新经济难以自主独立。

其次，内部人为大股东的企业治理结构，导致创新投资多元的严重不足。韩国大公司以家族企业为多，内部人为大股东，占绝对控制权，代理人即经理人主要对大股东负责，同时金融机构因大多被政府或大企业控制，一般不会加强责任制度或主动表达和保护小股东声的音与权利。该治理结构避免了外部监督和内部审查，不仅妨碍金融广化，也制约了多元投入，限制了创新的多元参与和投资保障，对创新政策中的民资吸引形成很大阻碍。

最后，政府影响下形成的创新垄断结构，导致社会信任低、知识传播慢，从而造成创新的扩散与孕育不足。信任基于有规则、诚实的行为所指向的社会期望，缺少信任的社会必须实施一套规则、制度、甚至强制手段来促进合作。信任度低下限制了很多自发性的社会交往，社会因而很难有效组织与实现创新，导致政策上对吸引民资与风险投资以及鼓励科技中小企业发展的努力收效甚小。

数据显示，作为创新国家的韩国，其风投资本交易量占GDP之比仅在全球排名第38位，以中小企业为主要支撑的创新产业聚集度全球仅排第29位。韩国创新发展存在孕育环境弱、多元参与弱、产业聚集弱、扩散效果差等诸多问题。

总结与启示

韩国利用半世纪时间，实现了由模仿创新向自主创新的动态演变。在制度由威权主义向自由民主的转型中，创新政策也不断调整。由于韩国的制度变迁具有政府的主动性改革与被动性选择的双重驱动，因而其创新发展道路呈现长期而复杂的历程。

一方面，政策逐渐深入，由仅关注技术产品子系统和知识子系统中的技术知识，到全面关注知识子系统、技术产品子系统以及市场子系统的发展、互动；另一方面，政策逐渐包容，由聚焦政府研发机构的发展主义模式，过渡到关注广泛多元参与的市场增进模式。

韩国的制度安排及其支撑与约束的创新政策，大体适合了各创新阶段的不同需求。赶超阶段，威权主义的国家发展型政府利用行政手段集中与分配资源、引进技术、促进生产，快速实现了技术赶超，并形成大企业垄断的创新结构。自主创新阶段，自由民主制度下的政府，努力向市场增进型角色转变，通过以企业为核心的全面、包容性的新自由主义创新政策，促进自主创新的实现。

然而，威权制度的路径依赖与自上而下的自由化改革，使政府主导对市场的干扰依然徘徊，市场增进型政府的建设充满阻碍，大企业集中型格局仍是韩国创新体系的结构特征，这种低参与性和低扩散性的创新格局很难令人乐观看待韩国自主创新的前景。

中国政府对创新驱动的有意识推动始于1978年“科技是第一生产力”的著名论断。此后，1985年，中央《关于科学技术体制改革的决定》启动了科技创新体系改革；1995年，“科教兴国”曾为国家首要任务。近年，后发优势的耗尽，催生了政府2006年做出自主创新决定。中国是政府主导型市场经济，与韩国的制度背景有一定相似性。征诸韩国的经验教训，有必要进一步反思中国创新驱动的制度背景与政策制定。

制度上，政府主导是中国创新驱动的结构性障碍。

第一，政、企、银关系的政府主导依然存在，国有企业是政策资源主要受益客体。国企在无需创新即可取得垄断利润的条件下，缺乏技术进步压力，其全要素生产率年平均增长率不足非国有部门的三分之一，反映了科技部门资金分配与创新绩效的严重脱节，体现了全社会创新资源配置结构的低下效率。制度环境也对私人部门的投资动力形成阻碍，导致市场竞争环境缺失，资本市场难以发展，创新参与结构集中，创新扩散速度缓慢。

第二，政府主导模式使中国在监管质量、法治和政府有效性方面十分落后。在企业对创新政策的资源占有方面，政企关系仍是主要因素，企业的政府公关能力比技术创新能力依然更显重要。只有完善的市场机制才能使企业家关注创新而非借机寻租。因此，政府治理结构上，需淡化政府对市场的过强干预，但建立保护市场竞争的制度环境；资本组织方式上，为开放资本市场与加强金融监管，应建立有效、透明的回应性政府，完善法治和监管环境。

中国具备一定的技术积累，但自主创新能力不足，建立企业主导的自主创新体系是当务之急。需对政策做出如下调整:（1）为发展知识子系统，应加强基础研究与应用研究，加强对研究单位的公共知识产权保护，加强科技人才的广泛储备；（2）为发展技术产品子系统，应减免企业的行政阻碍与财政负担，开放资本市场，加强金融监督；（3）为发展市场子系统，应加强针对创新中小企业的公共采购；（4）为促进子系统互动，应扶持技术转让与商业转化，加强跨界人才培养。

（本文原刊于《公共行政评论》2017年第6期，原题：“制度、政策与创新体系建构:韩国政府主导型发展模式与启示”。略去参考文献，正文略有简化，经重新编辑，并由作者审定。经授权刊用。）