银监会：允许商业银行选择一家其设立的村镇银行作投资管理行

1月9日，银监会印发了《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》（银监发〔2018〕3号），推出了投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点政策。

1月12日，银监会农村中小金融机构监管部副主任马晓光在“村镇银行有关政策”发布会上介绍，《通知》重申了老少边穷地区视同西部地区，河北、辽宁、海南三省视同中西部省份，新疆所有县市视同国定贫困县等现有政策。为进一步贯彻落实党中央、国务院关于加强普惠金融服务、推进脱贫攻坚战略及部署，同时考虑到不同省份的实际情况，《通知》增加了连片特困地区执行与国定贫困县相同的挂钩政策以及青海所有县市视同国定贫困县等特殊倾斜政策。

从目前全国没有组建村镇银行的县市来看，还有588个县市没有设立村镇银行，其中有88%分布在中西部地区，有58%属于国定贫困县和连片特困地区县；全国村镇银行县市覆盖率低于50%的省份有7个，在中西部地区就有6个；从村镇银行的经营及支农支小情况看，资产总额已经达到1.4万亿元，贷款余额 8000亿元，农户和小微企业贷款合计占比92.3％，户均贷款37万元，户均贷款连续多年都是持续下降的，从50多万、40多万到去年年底37万；已累计为634万客户发放贷款1024万笔，累计放款4.4万亿元。

从机构组建的数量和机构布局来看，全国共组建村镇银行1567家，其中有65%的村镇银行设在中西部地区，全国一共758个国定贫困县和连片特困地区的县市中有416个、占比55%的县已经设立或者正在筹备组建村镇银行（758不含西藏地区，只要当地有需求，是可以单独进行申报的）；从县市覆盖推进情况看，目前村镇银行已经覆盖了全国31个省份的1248个县市，县市覆盖率达到了67％，县市全覆盖的省份由2016年底的10个省市增至11个省市。

为落实国家区域协调发展战略，引导村镇银行重点布局中西部和欠发达地区，自村镇银行培育发展初期，银监会就提出了“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的“三挂钩”政策。《通知》明确，已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，可以新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行（简称投资管理型村镇银行）。投资管理型村镇银行受让其主发起人已持有的全部村镇银行股权，可以继续投资设立或者收购村镇银行，并对所投资的村镇银行履行主发起人职责；投资管理行在村镇银行现有业务范围的基础上，增加了投资和收购村镇银行，为村镇银行提供代理支付清算、政策咨询、信息科技、产品研发、运营支持、培训等中后台服务，以及受村镇银行委托申请统一信用卡品牌等业务。

与现行管理模式相比，投资管理行作为独立法人，能够更好统筹集中优势资源，提高管理服务效率，解决中后台服务短板；也有利于带动社会资本投资入股。在商业银行持股比例不低于15%的前提下，《通知》要求投资管理行优先引进优质涉农企业投资入股，从而扩大民间资本投资入股村镇银行的渠道，促进建立面向“三农”和小微企业的股权结构、治理架构和服务机制。此外，投资管理行能够针对村镇银行特点，建立专门的风险识别、监测、处置以及流动性支持等制度安排，构建“小法人、大平台”机制，促进形成规模效应，提升村镇银行管理能力和整体抗风险能力。

为平衡金融服务覆盖和机构商业可持续问题，银监会实施了“多县一行”政策，总体思路是在同一省内相邻的的多个县（市、旗）中，选择1个县（市、旗）设立1家村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。这一模式既能较好保障村镇银行健康持续发展，又有利于提高欠发达地区金融服务的覆盖面和可得性，进一步加大金融扶贫力度，缓解欠发达地区尤其是贫困地区金融服务薄弱问题。投资管理行除受让其主发起人已持有的全部村镇银行股权外，继续发起设立村镇银行，重点布局中西部地区和老少边穷地区。《通知》明确，中西部和老少边穷地区经济总量小、人口少、村镇银行可持续发展基础薄弱的相关区域，特别是国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，可以实施“多县一行”。对符合“多县一行”实施条件的省份，可先在省内符合条件的区域选择（或新设）1家村镇银行开展试点。待试点运行一段时间，银监会进行统筹评估后，再考虑扩大试点和推进常态化组建工作。

中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知

银监发〔2018〕3号

各银监局：

为贯彻落实乡村振兴战略和精准扶贫、精准脱贫基本方略，推动发展普惠金融，有效解决中西部金融服务薄弱地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务供给不足问题，着力加强对“三农”、偏远地区和小微企业的金融服务，促进村镇银行持续健康发展，现就开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点，进一步做好村镇银行培育、监管工作有关事项通知如下：

一、积极稳妥组建村镇银行，扩大普惠金融服务覆盖面

（一）各级银行业监管机构要站在服务乡村振兴战略的高度，落实建设普惠金融体系和推进金融精准扶贫各项决策部署，在有效防控风险的前提下，积极稳妥推进村镇银行培育发展工作，健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。要立足县域金融承载能力和实际需求，因地制宜、积极稳妥、规范有序地推进村镇银行组建工作。

（二）支持全国性银行主要在中西部和老少边穷地区发起设立村镇银行。支持资产规模较大、资本实力较强、管理水平较高、支农或支小特色显著的城市商业银行和农村商业银行等中小银行在省外，特别是在东西部扶贫协作和对口支援地区发起设立村镇银行，扩大村镇银行县市覆盖面。外商独资银行、中外合资银行发起设立村镇银行或受让村镇银行股权，参照境外银行发起设立或入股村镇银行相关规定执行。

老少边穷地区是指革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区。原中央苏区参照革命老区执行相关政策。

（三）继续落实村镇银行组建“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”政策，重点引导在中西部和老少边穷地区设立村镇银行。在执行挂钩以及相关村镇银行组建政策中，老少边穷地区视同西部地区，河北、辽宁、海南三省视同中西部省份，新疆、青海所有县市和连片特困地区县视同国定贫困县。鼓励和优先支持在深度贫困地区设立村镇银行。对在欠发达地区集约化发起设立村镇银行的商业银行，在机构准入和业务创新等方面给予支持。

连片特困地区是指六盘山区等11个集中连片特殊困难地区，以及西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区、680个县，详见国务院扶贫办公布的全国连片特困地区分县名单。国定贫困县是指国家重点扶持的贫困县，共592个，详见国务院扶贫办公布的国家扶贫开发工作重点县名单。

二、完善投资管理模式，提高村镇银行集约化专业化发展水平

（四）支持村镇银行主发起人根据发展战略、组织架构和管理需求，探索构建与村镇银行设立数量和地域分布相匹配的管理模式，对村镇银行实施有效的股权管理和风险管控，提供中后台运营服务，提升整体抵御风险能力。鼓励投资设立村镇银行数量较多的主发起人采取投资管理行模式，对所投资的村镇银行实施集约化管理。主发起人也可以在现行政策范围内，选择采取其他可行有效的管理模式。

（五）已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，可以新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行（简称投资管理型村镇银行）。投资管理型村镇银行受让其主发起人已持有的全部村镇银行股权，可以继续投资设立或者收购村镇银行，并对所投资的村镇银行履行主发起人职责。

（六）投资管理型村镇银行要以促进村镇银行持续健康发展、提高集约化管理和专业化服务水平为宗旨。要着力提高对村镇银行的管理能力，建立有效的治理体系，健全风险、资本、审计、内部交易和风险隔离等制度，全面强化村镇银行风险管理和并表管理，提高村镇银行经营管理水平。要着力强化村镇银行中后台服务功能，建立标准化的服务体系，为村镇银行提供有力的系统支持和资金支持，降低村镇银行运营成本，提升服务能力和水平。

（七）投资管理型村镇银行要坚守支农支小战略定位，结合县域“三农”和小微企业的金融服务需求，制定整体发展战略规划。要优先引进优质涉农企业投资入股，建立面向“三农”和小微企业的股权结构和服务机制，发挥商业银行专业技术优势和村镇银行社区型银行特点，激活农村金融服务市场。投资管理型村镇银行所筹集的资金，应主要用于解决村镇银行支农支小资金需求和流动性资金缺口。

（八）投资管理型村镇银行应按照《中华人民共和国公司法》和《商业银行公司治理指引》（银监发〔2013〕34号）等规定，建立健全与业务规模和市场定位相适应的公司治理架构和运行机制。要提高公司治理主体履职能力和专业化水平，独立董事中应至少有1名具备农村经济金融管理方面专业知识、经验和能力的人员。要督促指导村镇银行建立规范的股权管理制度，加强股东资质和股东行为管理。要规范履行村镇银行主发起人职责，尊重和维护村镇银行经营自主权。

（九）投资管理型村镇银行应根据村镇银行组建政策和相关要求，发挥集约化和专业化优势，积极参与发起设立村镇银行，重点布局中西部地区和老少边穷地区，切实加大对欠发达地区的金融支持力度。鼓励投资管理型村镇银行按照市场化原则，收购其他村镇银行股权。

（十）按照“先试点、后推开”的原则，优先选择设立村镇银行数量较多、经营管理和服务良好、具有继续设立村镇银行意愿的主发起人开展试点。同时，根据主发起人类型，分类选择具有代表性的银行参与试点，取得经验后再逐步推开。

（十一）各级银行业监管机构要加强对商业银行、投资管理型村镇银行及其所投资村镇银行的法人监管和并表监管，对试点运行情况和风险状况进行持续监测。各级派出机构在监管中发现的重大情况应及时报告银监会，投资管理型村镇银行所在地银监局应每半年报告一次试点工作情况。

三、优化设立方式，提高村镇银行可持续发展能力

（十二）对中西部和老少边穷地区经济总量小、人口少、村镇银行可持续发展基础薄弱的相关区域，特别是国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，可以在省内相邻的多个县（市、旗）中的1个县（市、旗）新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为“多县一行”制村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行，在实现村镇银行商业可持续的前提下，扩大欠发达地区金融服务的覆盖面，提升基础金融服务的可得性和均等化水平。

（十三）“多县一行”制村镇银行应坚持立足当地、支农支小市场定位，建立县域信贷投放承诺制度。法人机构应承诺在县（市、旗）设立支行吸收的存款主要用于当地，并建立分支机构资金运用监测考核机制。

（十四）对积极在中西部和老少边穷地区组建“多县一行”制村镇银行的主发起人，在其机构设立、对外投资和开办新业务方面给予支持。在推进“多县一行”制村镇银行成效显著、条件成熟的情况下，探索对相关主发起人实施“一县多行”激励政策。

（十五）对符合“多县一行”制村镇银行实施条件的省份，相关银监局要按照“先试点、后推开”的原则，统筹协调辖内“多县一行”制村镇银行试点工作，先在省内符合条件的区域选择（或新设）1家村镇银行开展试点。试点地区银监局要及时评估总结首批试点情况，并报告银监会。银监会对首批试点机构进行统筹评估后，再考虑扩大试点及常态化推进组建工作。

（十六）在“多县一行”制村镇银行试点组建过程中，银监会各级派出机构要结合县域实际，对拟设地点进行统筹研究、审慎评估，指导主发起人和村镇银行合理确定机构的覆盖范围和设立步骤，加强监管联动和监管协作，平稳有序推进试点工作。银监会各级派出机构要加强与地方政府沟通，积极为“多县一行”制村镇银行争取财税政策等支持措施，及时协调解决机构组建、发展中的困难和问题。

四、加强定位监管，引领村镇银行提升支农支小能力

（十七）银监会各级派出机构要切实加强对村镇银行发展战略和市场定位的持续监管，通过有效的激励约束机制，确保村镇银行坚持服务“三农”和小微企业的市场定位和社区银行的基本特性，防止业务发展“离农脱小”。

（十八）银监会各级派出机构要督促村镇银行强化支农支小战略定力，坚持小微银行特色发展方向。要加快完善多层次服务网络体系，积极向金融服务薄弱的乡镇和行政村延伸网点，扩大金融服务的覆盖面，提高服务的可得性。要立足“三农”和小微企业客户需求，积极探索支农支小商业模式，创新个性化、本地化的金融产品和服务，大力支持普惠金融发展，精准对接扶贫开发有效需求，加大贫困地区信贷投放。

（十九）在坚持村镇银行有限持牌经营的总体原则下，支持村镇银行结合当地经济特点、农业产业链和客户服务需求，遵循依法合规、内控有效和风险可控的原则，申请开办新业务或者增加业务品种。支持符合条件的村镇银行发行“三农”、小微企业专项金融债券以及其他债务、资本补充工具，支持市场定位清晰、公司治理完善、风险管控能力较强的村镇银行在全国中小企业股份转让系统挂牌交易股份或在资本市场公开募集股份并上市交易，不断拓宽支农支小资金来源渠道，引导金融资源更多向农村地区倾斜。

五、加强风险监管，全面落实属地监管责任

（二十）银监会各级派出机构要把防控村镇银行风险放到更加重要的位置，督促村镇银行强化风险管理，结合经营环境和业务特点等情况，构建科学合理、运行高效的风险控制体系，有效防范和控制各类风险。

（二十一）银监会各级派出机构要切实落实村镇银行属地监管责任，健全多维度、前瞻性的风险监测预警体系，提升监管有效性。要持续防控信用风险、操作风险、流动性风险等传统风险，加强对同业、票据和投资理财等重点领域风险的跟踪监测。要强化村镇银行合规监管，对违法违规行为，加大监管力度，依法从严处罚。

投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点有关市场准入事项，按照投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点市场准入操作规程（试行）执行。投资管理型村镇银行有关审慎经营规则，由银监会另行制定。

2018年1月9日