全球城市策略︱新西兰出台首部国家气候适应规划

新西兰位于太平洋西南部，由南岛、北岛两个大岛和斯图尔特岛及附近若干小岛组成，属温带海洋性气候。该国全境多山，平原狭小，总面积约27万平方公里，总人口约500万，经济发达，以农牧业为主，农牧产品出口约占出口总量一半。羊肉和奶制品出口量居世界第一位，羊毛出口量居世界第三位。

新西兰受诸多自然灾害影响，包括地震、火山、土壤侵蚀、山体滑坡和极端天气事件。与世界各地所正在经历的一样，气候变化又加重了自然灾害的严重程度及频次；随着海平面上涨、海洋变暖、高温天数增多、降雨量异常等渐进性变化发生，崭新风险也将不期而至。到底还将迎来何种变化？这些变化将以何种速度演进？眼下不能断言，但亟需做出长期规划。

 面对气候变化，唯一途径就是提升韧性。韧性涵盖气候缓解和气候适应两方面。

气候缓解行动时不我待。改变人类行为方式，减少温室气体排放并扼制全球变暖，是气候变化应对的重要一步。就新西兰而言，已发布碳减排规划，推动向低排放韧性经济转型。

另一方面，气候适应规划的重要性更加凸显。在过去的100年里，全球升温幅度达到1.1℃，毁灭性影响已然显现。2021年成为新西兰有记录以来最热年份。所谓气候适应，是评估和管理风险、评估所采取行动的有效性并根据需要调整这些行动的持续过程。提升对于不可避免的气候变化影响的适应力，地方面对风险就会更具韧性。需要充分利用过去在自然灾害方面积累的经验，从而为未来愈发高企的风险做好准备。

气候变化的不确定性令人警醒：已经没有什么时间可以浪费了！现在必须采取行动，为建设更具气候适应力的城乡社区奠定基础，同时在当下的每一件事中都要考虑气候风险。

综上，早已出台的新西兰碳减排规划以及2022年8月3日出台的国家气候适应规划，共同构成新西兰国家层面的全面气候变化缓解和气候适应响应战略。

2021年11月新西兰海面温度异常，暗红色表示高于正常水平3℃（图来自https://www.chineseherald.co.nz/news/new-zealand/marine-heatwave-is-unfolding/）

适应气候变化：新西兰的长期战略

新西兰为适应气候变化提出了为期30年的长期策略。工作安排如下：自2020年至2050年，每隔6年开展一次全国气候变化风险评估，共计6次；自2022年至2052年，与时俱进，基于每一次评估，共推出6部国家气候适应规划。本文引介的，是新西兰2022年8月3日出台的首部国家气候适应规划，它是新西兰气候适应长期战略的一部分，也是基于2020年新西兰第一次全国气候变化风险评估结果制订，其有效期限为2022-2028年。

新西兰气候适应长期战略的愿景、目的与目标如下：

愿景：新西兰的民众、地方和系统都具有韧性，能够适应无可避免的气候变化所带来的影响，且应当以公平、低成本和有序的方式达成。

目的：让新西兰人民对气候变化加以预备，并适应气候变化带来的后果。

目标：① 降低对气候变化影响的脆弱性；② 增强适应能力，并在各个层面的决策中都考虑气候变化；③ 强化气候变化韧性。

2021年6月，新西兰南岛的洪水灾情（图来自https://www.sohu.com/picture/470042584）

每6年开展一次国家气候变化风险评估，其目的在于：识别出需要为之进行准备的气候变化风险。第一部国家气候适应规划（2022-2028年），重点在于打好基础，着眼于气候适应行动的四大优先考虑：

－更好的风险知情决策。

－在适宜的地点实施气候适应型开发。

－气候适应方案，包括有计划的撤退（managed retreat）。

－在政府治理中嵌入气候韧性。

如何实现更好的风险知情决策？

气候变化对人们选择在何处居住和投资，如何开展农业生产和业务经营，以及如何保护自身安全都将产生影响。为了做出正确决定，有必要评估当前和未来对家庭、企业和社区造成影响的气候风险。新西兰国家气候适应规划，可帮助新西兰民众做出更好的风险知情决定。

为确保每个人都能获得最新的相关信息、工具、方法和指导，政府将：

－提供对最新气候预测数据的访问权限，为新西兰民众提供评估气候风险和做出适应决策所需的数据。

－设计和开发风险、韧性和气候适应信息门户，为公众提供自然灾害风险信息、气候数据和气候决策信息。

－建立毛利人气候平台，使毛利人能够积极参与政策设计并采取毛利气候行动，支持毛利人各个部落分支制定气候适应和减缓战略和行动计划。

－改进土地信息备忘录上的自然灾害信息，帮助民众在购买房产时就自然灾害风险做出更明智的决定

－提供有针对性的滚动计划，使决策者能够评估并对气候相关风险的管理进行计划。

气候变化将对新西兰带来的影响示意图。

如何在适宜的地点推动气候适应型开发？

城乡建成环境的使用寿命相当长。眼下做出的关于如何开发以及在何处开发的决定，的确非常重要。建筑、基础设施和城乡社区必须能够抵御气候变化的影响，才有助于提升适应气候变化的能力。

为确保规划和基础设施投资系统在正确的地方指导适应气候变化的发展，并应对不断变化的风险，政府将：

－对资源管理系统加以改革，以支持具有韧性的建筑、基础设施和社区，并鼓励未来在适宜地点的增长和开发。地方议会应该运用其现有权力，在适当的地方推动具有气候适应力的开发。至少，地方议会行使资源管理职能时，应采用国家气候适应规划中所推荐的气候情景。

－通过国家规划框架确定自然灾害风险管理和气候适应的方向。

－改革供水服务的制度安排，为城乡社区带来健康和福祉，并为子孙后代保护环境。

气候适应方案有哪些？方案为何包括有计划的撤退？

新西兰众多城乡社区已受到自然灾害事件的威胁。气候变化雪上加霜，导致灾害事件的严重性和频率随着时间推移而增加。地方议会和社区可考虑拟定一系列气候适应方案来降低风险。管理和应对不同的气候风险，有以下方案可供选择。

规避；② 防护；③接纳；④ 撤退。

自左至右，分别示意了对于气候风险的规避、防护、接纳和撤退方案。

为支持地方议会、城乡社区、企业和个人知晓并考虑其所在地区可采用的气候适应方案，政府将：

－通过立法，以支持资产从风险区域有计划地撤出。

－对地方政府的未来加以审视，以确保地方议会具备敏捷、可持续和前瞻性的决策能力。

－发布关于新西兰气候变化成本和韧性投资的工作计划。

－确保毛利人能够获得信息和建议，以帮助他们了解威胁、减少对文化资产“毛利珍宝”的影响，并达成气候适应。

全球来看，气候变化背景之下，气候移民现象渐趋显著。新西兰的国家气候适应规划中提及的有计划撤退，算是国家计划下的“气候移民”，是一种减少或消除无法承受风险的方法。采取有计划撤退方案，能够将具有文化意义的资产、活动和场所迁移到远离气候变化和自然灾害风险的地区。就高风险地区的城乡社区而言，有计划撤退是一种气候适应的选择方案。某些情况下，撤退可能是最后的手段，任何时候都需要谨慎权衡成本和收益。

如何在政府治理中嵌入气候韧性？

政府应把气候适应力纳入其所有战略和政策。

就自然环境而言，当生态系统健康且多样化时，可以更有效地适应气候威胁。为支持生物多样性的蓬勃发展，达成健康、平衡且互相连通的生态系统，政府将：

－实施关键性生物多样性政策和战略，以保护、恢复和增强本土生物多样性对气候变化的抵御能力。

－开展生物安全行动，保护生态系统和经济免受入侵物种的侵害。

－实施重要的淡水管理计划，以确保水的供应和安全，并保证水系健康。

居所、建筑物和地方，对民众的健康、福祉和生活质量起着至关重要的作用。在适宜的地方推动具有气候适应力的开发，为社区考虑气候适应方案奠定基础，有助于其适应不断变化的气候，并支持人和社区的繁荣发展。除上述行动之外，政府还将：

－减少和管理气候灾害对家庭和建筑物的影响。提供有关气候影响和适应方案的信息，对业主、租户和房屋建筑商提供帮助。

－提高公共住房的气候风险抵御能力，减少气候灾害对公租房住户的影响。

基础设施为人们提供生活、工作、学习和娱乐所需的必要服务。为了减少现有资产的脆弱性并确保新建基础设施适应不断变化的气候，政府将：

－为基础设施制定韧性标准或规范，以推动现有和新建基础设施资产风险降低和做出韧性规划。

－将气候适应性纳入财政部关于基础设施的决策，以确保在新建基础设施和重大更新或升级计划的决策中把气候风险纳入考虑。

－编制指南，以支持基础设施资产的所有者去评估、理解和管理气候变化对其基础设施资产及所提供服务的影响和风险。

－制定和实施新西兰交通局的气候适应方案，以达成具有气候适应能力的交通网络和行程，将人、物资和地方连接起来，打造一个繁荣兴旺的新西兰。

城乡社区是多样化的，并以不同方式承受气候变化的影响。建立和维护强大的社区，将为新西兰民众提供恰如其分的气候适应工具。为支持有能力应对气候风险的韧性社区建设，政府将：

－使应急管理系统现代化，以提升为新西兰应急管理提供支撑的监管框架。

－提高对气候相关危害的认识，使应急预备成为日常生活的一部分。

－制定国家卫生气候适应方案，使卫生部门做好准备，以满足气候变化背景下的社区需求。

气候变化的影响，如洪水、干旱和海平面上升，早已加诸经济之上。为确保经济在气候变化面前保持韧性，并抓住未来的机遇，政府将：

－制订家庭洪水保险方案，以支持社区抵御极端天气后果并促进灾后恢复。

－制定战略以确保货运和供应链系统具备韧性、安全可靠，并为可能的扰断做好预案。

－通过气候相关信息披露计划，帮助企业做出识别气候相关风险、把握机遇和吸引投资的更好决策。

与自然合作，共同应对气候变化

保护生物多样性和生态系统，是应对气候变化的依托。宝贵的本土生态系统，可以提供缓冲，保护人类免受气候变化的影响，可汇集碳、支持生物多样性以及改善社区福祉。为共同应对气候和生物多样性危机，政府将：

－优先考虑基于自然的解决方案，以适应气候变化，同时提供其他社会经济和环境效益。将基于自然的解决方案嵌入交通政策，并识别出将此类解决方案融入城市形态的路径。

－拟定一个综合工作计划，以达成气候、生物多样性和更广泛的环境成果。

不同部门和个人应付出何种努力？

所有人都不能免于气候变化的影响，也都应在韧性提升方面发挥作用。人人都需要做好准备，为建成具有气候适应能力的新西兰而付出努力。

就中央政府而言，应发挥领导作用，并出台政策和制度，以支持有效气候适应能力建设。地方政府在气候影响和风险管理方面处于第一线。地方议会在自然灾害、民防和应急管理以及提高社区韧性方面承担重要职责。毛利人扮演着独特角色，在社区气候适应能力提升和文化景观保护方面的作用不可或缺。社区和个人需要做好准备，以应对气候变化对日常生活的影响以及为私人资产带来的风险。私营部门需要有所投入，以降低企业和资产的风险。企业也应敏锐察觉和抓住国家气候适应行动所带来的崭新经济机会，例如引入新技术和进入新市场。

对原住民的考虑：如何在毛利人主导之下实现毛利人的公平转型？

新西兰的原住民毛利人（图来自http://slide.tj.sina.com.cn/travel/slide_48_33503_113817.html#p=5）

不同社区会以不同方式经历和承受气候变化。新西兰国家气候适应规划考虑了适应能力较差且受气候变化影响不成比例的社区——包括毛利人、太平洋岛民和少数民族社区、低收入群体、残疾人和老年人、妇女、儿童和青年以及农村社区。

毛利人是新西兰原住民和少数民族，目前人口约70万。新西兰国家气候适应规划中，对毛利人的权益和参与有特别考虑。确保由毛利人自行领导的毛利人公平转型，以维护《怀唐伊条约》之下的毛利人权利和利益。实现公平转型，意味着建立毛利人与权力之间的关系和能力，以便毛利人作为合作伙伴推进气候响应工作。毛利人领导的气候变化倡议Te Ihirangi已提供框架，将毛利人的价值观和原则融入气候变化世界观。该框架为推进气候适应战略和国家适应计划提供了一种视角。

无论国家气候变化适应规划，还是碳减排规划，都反映了相互联系的原则。这正是毛利人气候变化倡议的核心，为毛利人和新西兰政府共同合作开辟了途径：

－为毛利气候行动开发一个新平台，使被称为“大地原居民”的毛利人能积极参与气候响应行动。

－制定毛利气候战略和行动计划，在新西兰国家气候响应行动中，实现毛利人部族的提升和毛利人教育的改善。

－确保为社区行动、部族行动和解决方案提供所需资金和资源。

2018年到2028年：首部新西兰国家气候变化适应规划的准备期和有效期

如前所述，新西兰首部国家气候变化适应规划的出台，经历了数年前期工作准备，并将持续使用到2028年。为了迈向韧性、可持续、多产而包容的新西兰，2018年至2028年的工作如下所列：

2018年，气候变化适应技术工作团队建议公布。

2019年，2002年新西兰气候变化应对法案的修正案，要求制定国家气候适应规划。

2020年，首部国家气候变化风险评估公布。

2022年，首部国家气候变化适应规划公布；新西兰政府与毛利人共同设计毛利人气候行动平台。

2023年将开展以下工作：

－启动风险和韧性门户网站。

－通过自然和建成环境法和空间规划法。

－提供对地方政府的未来加以审视的最终报告和建议。

－实施关于本土生物多样性的国家政策声明。

－货运和供应链战略启动。

－新西兰交通局气候适应计划公布。

2024年将开展以下工作：

－新西兰气候预测数据集可供使用。

－大型金融机构需要披露气候风险和机遇相关信息。

－长期规划，为社区设定战略方向。

－气候适应法案通过。

－建立新的水务实体。

－出台政府公租房机构的气候适应型公共住房倡议。

－新的民防和应急管理立法生效。

－水供应和水安全项目立项。

2025年将开展以下工作：

－启动公共气候危害教育战略。

－国家规划框架为气候适应和自然灾害风险管理确定方向。

－建筑规范更新完成。

－将气候风险纳入财政部决策。

2026年将开展以下工作：

－第二次全国气候变化风险评估发布。

－更新住房和城市开发融资模型，把气候风险纳入考虑。

－新西兰电力传输气候适应计划发布。

－确定对建筑规范的更新。

2027年将出台长期规划，为社区设定战略方向。

2028年，将继续制定区域空间战略，以及自然和建成环境法案计划。这一年，将公布第二部国家气候变化适应规划。

关于新西兰首部国家气候变化适应规划中涵盖的行动方案，以篇幅为46页的行动表的形式，分部门分专业分项详细列出，限于本文篇幅，不做罗列。

综上，新西兰的首部全国气候适应规划，可谓“现在就开始管理风险，为未来而着手去管理风险”。