科技进步法解读⑪｜打造更加开放高效各具特色的区域创新体系

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技经授权刊发。

·目前，我国已初步形成了以北京、上海、粤港澳大湾区等为科技创新中心辐射源点，以19家国家级新区、21 家国家自创区、169 家国家高新区等各类园区为代表，创新型省市、各类地方高新区为支撑，东西结合的区域协同创新格局。

·2021版《科技进步法》要求区域加强促进科技创新的主动性，通过科技计划布局、科技园区建设、创新功能完善、创新环境优化等多元途径，不断提升区域科技创新能力，加快向创新链上游攀升。

2021版《科技进步法》以专章形式进一步强化了区域科技创新的地位，从明确区域科技创新的地位、责任，提升区域科技创新能力，促进区域创新开放协同以及鼓励因地制宜积极探索等方面，系统完善了国家对于区域科技创新的战略部署。

进一步强调区域科技创新的背景

2021版《科技进步法》总则指出：完善高效、协同、开放的国家创新体系，增强创新体系整体效能。区域创新体系是国家创新的重要战略支柱，是国家创新体系的重要组成部分。2021版《科技进步法》中新增了“区域科技创新”整章内容，从不同层面、不同角度系统完善了国家关于区域科技创新的体系部署。

本次《科技进步法》修订中之所以特别强调区域创新，是与我国国家创新体系的发展成熟分不开的。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》首次提出了国家创新体系的概念、内涵、目标和五个子体系的构成，其中区域创新体系是五个子体系之一。

区域科技创新是基于构建和完善区域创新体系，提升区域创新能力而进行的以科技创新为核心的系统部署和实践探索。促进区域科技创新主要包括两大方面，一是促进地方与国家战略衔接，进一步强化自身在国家创新体系中的地位和作用，提升国际竞争力；二是促进地方跨行政区的科技协同创新。

党的十八大以来，国家对区域科技创新高度重视，中央在系列政策文件中强化部署，取得了显著的成效。2012年，中共中央、国务院颁布的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出“完善区域创新发展机制。充分发挥地方在区域创新中的主导作用，加快建设各具特色的区域创新体系。”2015 年，中共中央、国务院发布《深化科技体制改革实施方案》提出“推动区域创新改革”，选择若干省（自治区、直辖市）对各项重点改革举措进行先行先试。

2021 年，《国家发展改革委 科技部关于深入推进全面创新改革工作的通知》（发改高技〔2021〕484 号）部署了新一轮全面创新改革任务，在构建高效运行的科研体系、打好关键核心技术攻坚战、促进技术要素市场体系建设、包容审慎监管新产业新业态等方面进一步推动试点区域结合本地经济社会发展实际需要，谋划个性化的改革举措，解决制约创新的痛点堵点问题。

随着2020年步入创新型国家行列目标的实现，目前，我国已初步形成了以北京、上海、粤港澳大湾区等为科技创新中心辐射源点，以19家国家级新区、21 家国家自创区、169 家国家高新区等各类园区为代表，创新型省市、各类地方高新区为支撑、雁阵格局、东西结合的区域协同创新格局。

面向新时代实现高水平科技自立自强，加快建设世界科技强国的战略需求，2021版《科技进步法》把区域科技创新作为国家创新体系建设的新重点，围绕区域科技创新，进行了多层次、多方面的系统部署和推进。

凸显区域科技创新的战略地位

新修订《科技进步法》第七十一条从国家战略意志出发，更加突出了区域在国家创新体系中独具特色的空间载体作用，重点强调了国家对于区域科技创新的宏观部署和体系推进，包括优化空间布局、推动央地衔接和多种方式支持等三个方面。

一是统筹优化全国范围内科技创新的空间布局。面向科技创新区域化集聚和全球化辐射的大趋势，我国依托北京、上海、粤港澳大湾区科技资源，建设各具特色的具有全球影响力的科技创新中心，增强科技创新的国际集聚带动能力。以区域协调创新发展为目标，拓展完善区域创新的“点—线—面”纵深布局。

二是推动央地科技创新资源与需求紧密衔接。国家支持、促进国有高水平科学技术资源，如国家实验室、大科学设施、央属高校院所、科技成果和科技信息等与地方科技创新需求、经济社会发展需求衔接联动。

三是国家采取多种方式支持区域科技创新。国家根据不同区域的实际情况，通过部署各类科技创新先行区、示范区、创新产业园区，支持建设战略科技力量、高水平研发机构和创新平台，布局重大科研项目，推动央属科研机构成果在地方转化，支持地方科技体制机制先行先试及政策试点，支持地方人才政策、高新技术产业和创新创业政策创新，支持地方建设科技金融体系等不同方式，支持区域开展科技创新活动，提升科技创新能力，实现科技创新价值。

充分发挥区域主动性 提高科技创新能级

2021版《科技进步法》要求区域加强促进科技创新的主动性，通过科技计划布局、科技园区建设、创新功能完善、创新环境优化等多元途径，不断提升区域科技创新能力，加快向创新链上游攀升。

地方政府是区域创新的关键推动者。《科技进步法》第七十二条重点强调了县级以上地方政府对于区域科技创新应发挥的作用，包括支持科技研发应用、促进科技成果转化和营造良好创新环境等三个方面。

一是地方政府应当支持科学技术研究和应用。地方政府应通过经费投入、资源引导、政策导向等多元途径，支持、促进科技创新。要加大地方对基础研究和应用研究的支持力度，提升区域创新策源能力。

二是地方政府要为促进科技成果转化创造良好条件，要加强对地方科技计划项目成果的管理和开发，促进成果在经济、社会领域实际应用。

三是地方政府要营造良好的创新区域环境，各地要结合本地基础禀赋，通过科研环境、营商环境、创业环境、生活环境、文化环境、开放环境等多元环境的建设优化，打造创新友好型区域。

地方科技计划是区域科技创新工作的重要抓手。《科技进步法》第七十三条聚焦地方科技计划支撑区域创新发展，要求地方政府制定的科技计划应紧密结合区域产业，发挥企业主体作用，衔接国家战略任务。

一是要求地方科技计划体现产业发展需求，地方科技计划应与本地主导产业、优势产业和具有发展前景的未来产业紧密结合，积极探索实施“揭榜挂帅”“业主制”等基于产业需求、适应产业创新组织模式的科技计划灵活方式。

二是鼓励企业积极参与和产学研合作，促进高校、院所科技研发深度融入产业技术创新活动，支持产学研、大中小型科技型企业协同组建创新共同体，承接重大攻关任务，以科技计划为引导建立专业化协同创新的产业链群。

三是要求地方科技计划衔接国家科技重大任务部署，通过地方科技计划与国家任务衔接联动，集成攻关，解决事关国家发展和安全的“卡脖子”问题。

园区是区域科技创新的重要承载和区域创新体系的重要支撑。《科技进步法》第七十四条强调发挥国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等科技园区的集聚和示范带动效应。

一是根据需要新建国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等科技园区，结合相关区域的产业功能布局和发展基础，国家根据实际需求批准建设新的国家高新区和自主创新示范区。

二是进一步支持国家高新区升级发展，以培育壮大发展新动能为主要导向，加快科技成果转化，持续推进产业迭代升级发展。

三是进一步加强国家自主创新示范区建设，以制度创新、模式创新为主要方向，支持各自主创新示范区立足创新资源优势和产业资源优势，积极开展创新政策先行先试，营建更好的科研环境、产业环境、营商环境。

科技创新高地和科技创新中心在国家创新体系中发挥重要的辐射带动作用。《科技进步法》第七十五条鼓励地方根据实际情况提升创新能级，打造区域科技创新高地和科技创新中心。

一是支持区域科技创新高地建设和功能健全，国家鼓励有条件的地方政府，围绕产业发展需求，建设创新效率高、创新机制活的新型研发机构、成果转化服务机构等重大科技创新基地与平台，培育科技创业基地、孵化器、加速器等创新创业载体。

二是支持建设科技创新中心和综合性科学中心，“十三五”期间，北京、上海、粤港澳科创中心引领地位凸显，辐射带动京津冀、长三角、珠三角等区域科技创新能力进一步提升。在新版《科技进步法》指导下，将在优势区域进一步集成部署国家实验室、国家重点实验室、国家技术创新中心和国家临床医学中心等高端创新载体。打破行政壁垒

促进区域协同创新发展

科技创新全国一盘棋，不应受区域行政边界设限。2021版《科技进步法》大力促进区域之间打破行政区划壁垒，实现科技创新、产业创新的协同联动。大力支持重大战略区域科技创新一体化发展，形成共享、开放、融合的区域创新态势。

打破行政区划壁垒对于促进区域间科技创新合作具有重要意义。《科技进步法》第七十六条提出国家建立区域科技创新合作机制和协同互助机制，为地方开展跨区域创新合作和促进要素流动共享提供了指导和依据。

京津冀、长三角、粤港澳等区域重大战略正深刻改变国家区域发展版图，《科技进步法》第七十七条指出，我国将加快重大战略区域的科技创新一体化进程。

一是依托区域创新平台构建国家重大战略区域利益分享机制，发挥以长三角国家技术创新中心为代表的区域重大创新平台功能，聚焦区域一体化国家战略，充分依托区域优势，面向区域重点产业领域集聚创新资源，突破关键共性核心技术，加快培育创新型企业和产业集群，探索区域共同投入、共同收益的机制。

二是促进国家重大战略区域要素自由流动，资源开放共享，破除限制资本、人才、技术、服务等要素按照市场规律自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，支持区域科技人才自由流动、灵活使用，鼓励科技人才工作由“所有”向“所用”的转型。推进重大战略区域财政科技投入协同使用，推广“长三角科技创新券”等已有成效的新模式。完善区域创新投资资本市场，加大区域一体化科技创新要素平台建设力度，推动各类资源的开放融通共享。

三是提高国家重大战略区域科技成果转化效率，促进北京、上海、深圳等科创中心城市的科技成果在京津冀、长三角、粤港澳周边区域落地转化，加快形成立足区域、面向全国乃至全球的科技成果转化和技术转移一体化新格局。

鼓励各区域因地制宜 自主开展改革探索

体制机制创新是释放区域科技创新活力的关键。国家依法赋予各区域更大的改革自主权，支持不同区域结合自身基础条件，积极开展与差异化发展新格局相匹配的体制机制与政策创新，在部分基础、条件较好的先行区域率先探索科技创新改革试点突破。

《科技进步法》第七十八条鼓励地方根据自身情况，积极自主探索区域科技创新的独特模式和特色路径。

一是支持北京、上海、粤港澳科创中心先行先试，鼓励国际科技创新中心率先探索实施与国际接轨的科技创新管理机制和要素流动机制，面向世界前沿和科技制高点开展研发组织模式、路径创新，构建国际科技创新网络的重要枢纽。

二是支持各区域自主探索适合本地基础需求的创新发展路径，支持东部地区推动科技创新与产业基础紧密结合优化发展，推动中西部地区结合自身实际走科技创新差异化和跨越式发展道路。

三是鼓励地方共推区域融合体制机制创新，支持各区域积极探索“自下而上”的跨区域创新协同、利益共享机制，打破行政壁垒，促进区域协同创新发展。

（作者王雪莹，系上海市科学学研究所创新政策研究室副研究员）