土地权属争议凸显，农村集体产权改革遭遇“难啃的骨头”

近日，《经济参考报》记者在河南、福建、黑龙江等省多个农村集体产权制度改革区采访了解到，多地农村集体产权制度改革试点工作稳步推进，但金融服务不配套、集体经济发展不畅等问题严重制约改革成效。集体产权改革涉及面广、历史跨度长，各地情况复杂，加之缺少完善的法律政策规范，导致不少地区在改革推进中遭遇困境。特别是农村集体成员身份认定、土地确权中搁置的权属争议成为当前农村集体产权改革矛盾焦点。

基层干部和专家呼吁，尽快出台具体指导意见为改革推进提供制度规范，同时强化集体产权的动态管理，加大对集体经济帮扶，激发改革内生动力，实现乡村振兴。

土地权属争议问题凸显

基层干部告诉记者，在清产核资过程中，土地权属争议问题比较大。此外，目前农村人口流动频繁，还出现一些特殊的群体，如出嫁的女性户口没移走，入赘女婿户口迁入，还有抱养人员、判刑人员等等，他们是不是应当拥有股权，是否应和普通村民拥有同等的股权待遇，成为争议最大的问题。

河南省濮阳市农业局农村经济经营管理科科长王庆国说，在清产核资过程中，土地权属争议问题比较大，“证地不符”的情况也经常发生，一些村民实际占有的土地面积和农户承包证书上的地块不一致，一些农户可能会有对集体荒地进行私自开垦，由于缺少完善的法律政策，导致一些确权、清产等行为没有具体章程可遵循，可能给一些借改革之机牟利的人员留下了可乘之机。

土地确权时搁置的“硬骨头”直接影响了农村集体产权制度改革推进。王庆国表示，土地确权时，一些地方无法标定土地权属界址点、线，较难解决的土地权属争议问题被搁置。这些以前搁置的问题在清产核资中又暴露出来，影响了农村集体产权制度改革的推进。

这种权属纷争，在同时拥有森工、农垦、地方县市等多个行政体系的黑龙江省格外明显。记者了解到，黑龙江省不少县城与农垦或森工系统之间存在土地权属纠纷问题。一位干部举例，比如某个地方，先有农民耕地，后规划成林场。“农民实际种植几十年，你要当林地就比较难办。土地确权时这些‘硬骨头’被搁置下来，现在清产核资就没法再搁置了。”

近年来，由于城镇化的快速发展和区域间发展的不均衡，人口流动对农村人口结构产生了重要影响。福建省福州市闽侯县从2015年下半年启动了成员身份认定工作，在上街镇和甘蔗街道2个试点地区总结出了24种情况，但仍没能实现所有情况全覆盖，新的问题层出不穷。

缺乏完善的法律政策支撑，成为掣肘改革推进的一大难题。据了解，目前针对集体成员身份的认定，国家没有出台统一规定，只给出了相关指导意见，河南、黑龙江等地试点地区以县域为单位，制定了原则性的意见，但由于缺乏法律支撑，不少基层干部表示担心。河南省台前县清水河乡东孟楼村村支书孟庆华说，确权、身份认定这些都和老百姓有实实在在的联系，虽然决策都经过村民代表委员会通过，但一些村民有意见，我们还是“心里没底”。

金融服务配套尚未跟上

一些地区农村集体产权制度改革后，村里资源、资产的经营问题逐渐凸显。一些地区的土地经营权抵押贷款仍有困难，农村金融服务无法和农村集体产权制度改革的需求相配套。

福建省农业厅农村经济体制与经营管理处副调研员罗良标说，原来集体组织经营活动不收税，但改革后身份变化，需要在工商登记，税率最高超过50%。这打击了新经济组织登记的积极性，“用工业企业税收政策去要求集体经济，那集体经济很难壮大，农民在改革中获得的红利也会削减”。

相比集体收益，农民对个人产权、股权的“变现”更关心。“一些地区的土地经营权抵押贷款仍有困难，这对农村集体产权制度改革不利。”王庆国向《经济参考报》记者表示，股权抵押贷款在各地已经出现，但总体来看，比例非常小，一些金融机构推进相对缓慢，农村金融服务无法和农村集体产权制度改革的需求相配套。

作为全国第一批农村集体产权制度改革的29个试点县之一，福建省福州市闽侯县农业局经管站站长程金泉说，农村集体产权权能改革包括占有、收益、有偿退出、继承、抵押、担保等，有股权证后，按道理说可以享受这六项权力。但目前只做到前四项，“抵押和担保这两项，银行方面有限制，还没完全落实”。

警惕改革潜在风险

《经济参考报》记者调查发现，随着改革不断推进，一些深层次的问题也不断暴露，一些潜在风险和不良倾向需要警惕。

一是警惕“吃光分净”“一股了之”等思想蔓延。《经济参考报》记者在黑龙江、河南、福建等省份部分试点区调查发现，一些地区在股权划定时缺少对必要集体股的认识。河南一些地方基层干部反映，有的村民听说分股就理解成为“分钱”，不支持发展集体经济，一味要求“吃光分净”，影响改革发展进程。不少地方干部认为，这在某种程度上已背离了农村集体产权制度改革的主旨，“即便顺利改了，也会影响后续发展”。

此外，股权改革后对管理要求提升了，但干部知识更新没有跟上。黑龙江省绥化市北林区兴安满族镇永兴村村支书贾海涛说，过去“看家望门”的老干部“管不明白”了，急需一批懂现代化金融知识的年轻基层干部。

二是警惕人地矛盾等问题在清产核资中集中爆发。为了加快推进农村集体产权制度改革，东北一些省份已全面启动农村集体资产清产核资工作。东北某产粮大县一位经管系统干部说，随着清产核资陆续展开，原有不规范合同浮出水面，这些矛盾随之集中出现。这位干部举例说，有的村二十亩地一年100块钱就发包出去了，但时过境迁，很难查清楚。这些土地问题容易成为影响农村稳定的新难题。

东北一地级市农委负责人说，一些村的机动地等资源都被发包到本轮承包期结束，村里可转化收益的有效资源不多，因为现在看不到收益，很多农民对产权制度改革积极性不高。

三是警惕基层组织领导力被弱化。一位村干部介绍，当地大多数村经济基础薄弱，基本靠上级转移支付和发包村里机动地过日子。每年村里开支不少，除了村干部工资，还有村里环境整治，有时光清雪一项一年就得两万多元。改革后，很多有了股权的农民都在外打工，可能不会同意村里的一些开支，村委会办公和维护村里日常发展的经费存在无法保障的隐忧。

这种情况在负债村更突出。福建省闽侯县农业局副局长吴家钿等人说，随着改革推进，“政经分离”之后，村里没钱了，社（指农村集体经济组织）里有钱了。如果两套人马，村里不多的人才都会往“社”里去，“以后社长更牛，村主任没有人当”。

多措并举扫清改革障碍

针对当前农村集体产权制度改革面临的制约和风险，一些地方干部和专家建议，及时啃下土地确权中的“硬骨头”，加快农村金融配套服务，在完善法律政策的同时，强化资产股权的动态管理，为农村产权制度改革清障，为农村经济发展注入活力。

加强思想动员和组织宣传，提高基层干部对农村集体产权制度改革的认识，进而带动农民共同推进农村集体产权制度改革。一些地方干部认为，要对没有村积累，且无法马上获得股权分红等农村的基层群众，做好解释说明工作，认清农村集体产权制度改革的重大意义，“改革不仅仅是为了分权、分红”。

及时啃下土地确权中的“硬骨头”，为农村产权制度改革清障。农业部宣布，预计2018年年底前基本完成全国农村承包地确权。黑龙江省绥棱县、方正县一些干部建议，及时排解农村清产核资过程中出现的新问题，减轻并减少人地矛盾等新的不稳定因素。加快解决土地确权时遗留下来的搁置问题，扫除农村集体产权制度改革的“最后一公里”。

加快农村金融配套服务，与农村集体产权制度改革相匹配。王庆国等地方干部建议，尽快从国家层面上搭建平台，由政府信用或相关资金做担保，撬动金融杠杆，推动经营权、股权利用，吸引更多基层群众参与改革。

专家表示，农村产权制度改革不应该是封闭的，股权不应该是固化的，应允许随着人员流动，实现动态管理。在法律允许的范围内，探索建立成员进入、退出机制，将成员资格的放弃与产权的有偿退出、成员资格的获取与产权的购买相结合，为农村经济发展注入活力。

不少基层干部指出，农村集体经济与企业市场经济发展差距较大，集体产权改革后可能面临经营难题。应加快出台扶持壮大农村集体经济的意见，通过优惠的税费政策等措施推动农村集体经济发展，带动改革成果惠及更多群众。

福建省晋江市农业局局长李友加说，农村集体经济起步阶段面临着贷款难、竞争力弱等问题，国家应当给予一定扶持优惠政策，帮助集体经济迅速成长。闽侯县上街镇副镇长郑龙认为，农村集体经济组织是一种新的特殊法人，适应的税费条款要区别于其他企业组织。

（原文标题为《金融服务不配套 土地权属纷争难解 农村集体产权改革遭遇“难啃的骨头”》）