科技进步法解读⑦｜如何解析新型研发机构的“四化”？

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技授权刊发。

·新型研发机构“运行机制市场化”不等于直接参与市场竞争，而是强调以科学研究、技术研发为市场提供服务，纯粹的市场行为应当交由市场主体进行运作。

·“用人机制灵活化”不仅要求新型研发机构建立健全用好人才的制度体系，还要求新型研发机构坚持制度创新，不能走“要编要钱”的老路子。

在全球新一轮科技产业革命兴起和我国建设科技强国的大背景下，我国经济系统和科技体系正在发生“突变型”演化，新型研发机构作为推动我国实施创新驱动战略的一支“生力军”应运而生。

2021 年，《科学技术进步法》迎来第二次修订，新型研发机构作为一类法定创新主体写入法律，历经20 多年发展的新型研发机构正式由地方探索走向全国推广。

此次新型研发机构入法，基本吸收了科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313 号，以下简称：“313 号文”）关于新型研发机构“四化”的定义，即“投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化”，强调新型研发机构应当聚焦“科学研究、技术创新和研发服务”三项研发职能。 

追根溯源，把握新型研发机构的“演变”

关于新型研发机构历史发展源头，学界公认为1996年由深圳市人民政府和清华大学共建的深圳清华大学研究院。

该研究院提出了著名的新型研发机构“四不像”理论，即“既是大学又不完全像大学，既是科研机构又不完全像科研院所，既是企业又不完全像企业，既是事业单位又不完全像事业单位”。既需要像大学一样具有教学育人、从事研究的职能，又不能完全坚持纯学术文化，需要面向市场经济；不同于以往以国家课题和财政经费支持为主的传统科研机构，而是要面向产业服务，实现研发与产业的双向链接；既要为社会经济发展创造价值，同时要兼顾公共研发职能；虽然可以事业单位进行注册，但在管理体制机制上要对传统事业单位有所突破。

2000 年，上海市发布《上海市“十五”科技和教育发展重点专项规划》，首次在政策文件中提出“集聚科研院所、高校、企业的资源，大力发展各种新型研发机构”，并将重点领域的技术研究院、工程技术中心等纳入新型研发机构范畴。可以看到，上海“新型研发机构”发展并非基于“四不像”理论，而是将新型研发机构理解为“产学研”合作的一种载体。

2015 年，中办、国办下发《深化科技体制改革实施方案》，首次将新型研发机构写入中央政策文件。当时科研院所改革坚持“两条路”并行，一方面坚持对传统科研院所做“存量优化”，加快科研院所分类改革；另一方面，加快新型研发机构“增量突破”，鼓励社会化新型研发机构探索非营利性运行模式，并将国家实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心等纳入新型研发机构范畴。这一规定进一步明确了支持新型研发机构面向市场，但需要考虑以非营利性的方式开展市场化运作。

同年，广东省下发《关于支持新型研发机构发展的试行办法》（粤科产学研字〔2015〕69 号），正式开展了省级层面新型研发机构认定管理，明确新型研发机构是指“投资主体多元化，建设模式国际化，运行机制市场化，管理制度现代化，创新创业与孵化育成相结合，产学研紧密结合的独立法人组织”，并正式认定了一批具有典型性的省级新型研发机构，如中国科学院深圳先进技术研究院、深圳华大基因研究院等。

2017 年，深圳市制定《关于规范管理事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位的意见》（深编办〔2017〕59 号），开创性地将“不定机构规格、不定行政管理岗位等级，不定编制，实行社会化用人和自主管理运营”的由其他组织举办的事业单位与新型研发机构进行创造性结合，形成了瞄准国家战略任务的鹏城实验室，以及一批依托“孔雀计划”设立的、遍及各行各业的新型研发机构。

2019 年，科技部在综合地方发展经验的基础上出台了313号文，明确新型研发机构为“聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构”，基本确定了新型研发机构“四化”特征。在313 号文的指导下，全国涌现了一批面向新兴前沿、战略需求的新型研发机构，如北京脑科学与类脑研究中心、量子信息科学研究院等。

从发展历程来看，虽然新型研发机构的内涵不断丰富，但对于“新型”的共识不多，亟需进一步厘清“四化”的具体含义。

多方合作，促进投资主体多元化

“投资主体多元化”的重点在于对“投资”和“多元化”的理解。目前，地方政府在新型研发机构认定中制定了较多门槛，但对于“投资主体多元化”缺乏具体规定和量化标准。

“投资”一般理解为投资者当期投入一定数额的资金而期望在未来获得回报。在事业单位、企业、民非（社会服务机构）三类新型研发机构中，投资在法律上更多适用于企业类新型研发机构，对于事业单位类、民非类新型研发机构，一般只有政府拨款和财产捐赠。并且在实践中，人才、知识产权等无形资产、资源也能成为一种“投资”。因此，对新型研发机构进行投资的本质是以有形、无形资产等方式参与管理，并对机构发展负责。

具体可以从以下三个方面进行理解：

一是在投资主体方面，各级政府政府、自然人、法人以及非法人组织均可成为新型研发机构的投资主体；

二是在投资形式方面，投资主体可以有形或无形资产进行投资，也可以包括一些实质性的参与行为，如资源倾斜支持、人员参与管理、双方深度合作等；

三是在投资权责上，通过对新型研发机构的投资，取得参与管理、共同决策的权利，并对新型研发机构发展承担法定责任，不是“一捐了之”或“一投了之”，还应当防止各类无效参与、挂名参与。

《科技进步法》要求新型研发机构投资的主体应当是多元化的，但对于“多元”的维度和性质并未进行具体规定。参考传统科研机构建立，《科技进步法》规定了两种维度上的建立方式。

一是资金维度上，分为利用财政性资金设立和利用非财政性资金设立。按照《预算法》《政府采购法实施条例》等规定，财政性资金主要来源于政府、国有企业以及事业单位，非财政性资金主要来源于企业、社会组织等私人单位或个人；

二是主体维度上，各级政府、自然人、法人和非法人组织等均有权设立科研机构。这两种维度互有交叉，以深圳清华大学研究院为例，其以清华大学与深圳市政府财政性资金设立，按照《事业单位登记管理暂行条例》《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，应当属于事业单位管理，而非所谓的新型研发机构。即便是深圳清华大学研究院采取了新的管理方式，其本质上也是传统科研院所改革的延续，而非新型研发机构建设。只有当多种类型资金来源共同建立新型研发机构时，才具备突破原有体制机制的正当性。

综合上述分析，“投资主体多元化”应当是指公共部门与私人单位或个人的共同参与、共同组建、共同负责，以此实现、带动其余“三化”改革。当然，在建设初期，应当允许单一力量先行建设，并鼓励、引导其他力量参与建设，同时为其他力量参与建设保留制度渠道。

厘清概念，深度解读管理制度现代化

何为“管理制度现代化”?《科技进步法》第五十一条、第五十二条中结合现代化院所管理的经验，给出了部分答案——“现代院所制度”。

其中规定，“科学技术研究开发机构应当依法制定章程”“应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度”。早在1994 年，国家科委、体改委联合下发《适应社会主义市场经济发展、深化科技体制改革实施要点》就提出“在试点单位推行现代科研院所制度，实行院所长负责制、理事会决策制、监事会监管制，试行固定编制与人员流动相结合、职务工资与课题工资相结合的双层人事制度和分配制度”。但现代院所制度改革的适用对象仅为“国家科研机构”，核心改革举措为“去行政化”。而从新型研发机构实践来看，新型研发机构不仅包含事业单位类，还包含企业类、民非类以及内设机构等组织形式。因此，“管理制度现代化”相较于现代院所制度改革，不仅包含事业单位现代院所制度改革，还包括企业去营利化、民非完善内控制度以及内设机构的独立运营等改革。

从国内各学者研究文献来看，对于现代化的诠释主要分为案例分析、综合分析两种方式。但无论是案例分析还是综合分析，其最终的指向为法人制度及法人治理结构。《科技进步法》并未强制要求具备独立法人身份。从新型研发机构建设实践来看，无论是注册为事业单位、企业还是民非，其均需对原有法人制度进行突破，严格强调新型研发机构法人身份不利于新生事物的发展，甚至阻碍了更加广泛、多元化的实践探索。

综合上述分析，管理制度现代化需要注意以下几点：

一是“管理制度现代化”并不等同于法人制度或法人治理结构，应当为新型研发机构留足发展空间。鼓励新型研发机构围绕数字化发展以及跨区域、跨领域发展趋势，进一步探索虚拟化、网络化的组织形式；

二是“管理制度现代化”需要理解为与机构发展规律、科研规律相适应的管理体制。基于此，一方面国家引导各类新型研发机构，特别是事业单位类、民非类新型研发机构完善章程式管理、院所长负责、董（理）事会决策的治理架构。另一方面，鼓励新型研发机构勇于探索，对原有体制机制的束缚敢于突破；

三是进一步探索与新型研发机构相适应的党的领导制度，坚持党的全面领导，将党的组织力与机构创新力有机结合。

因“市”利导，引导运行机制市场化

“运行机制市场化”主要是指新型研发机构投入、产出、收益、分配按照企业模式面向市场运作，实现“独立核算、自主经营、自负盈亏、可持续发展”。新型研发机构的“运行机制市场化”既要做到市场有限营利，也要满足“自我造血”、“自我循环”，在面向市场和公共服务之间寻求平衡。

新型研发机构需要面向市场，但在面向市场的程度问题上目前理论界和实务界并无定论，是以技术作为产品，还是直接参与最终商品生产存在争议。从《科技进步法》第五十五条第三款规定来看，国家鼓励社会力量兴建的科研机构实行非营利性运行，意味着还有一部分从事营利性工作的科研机构，其研发目标服从于追求最大利润和经济效益，给予这些机构政策倾斜，存在干扰市场正常竞争的问题。地方政府在实践中，通常以不得进行股权分红、提高研发经费投入比例、设定“四技合同”收入比例门槛等方式，引导新型研发机构开展非营利性运作。新型研发机构“运行机制市场化”不等于直接参与市场竞争，而是强调以科学研究、技术研发为市场提供服务，纯粹的市场行为应当交由市场主体进行运作。

“非营利性”限制主要针对企业类新型研发机构，防止过度追求经济效益。而关于实现“自我造血”则主要针对事业单位类、民非类新型研发机构。按照现行事业单位、民非管理规定，事业单位主要依靠政府财政拨款，民非主要依靠各类财产捐赠。而研发工作本身具有风险大、收益小、过程漫长的特点。因此，对于事业单位类、民非类新型研发机构，所谓的“运行机制市场化”本质上是要求这两类新型研发机构逐步形成“自负盈亏、可持续发展”的能力，将财政拨款和财产捐赠作为机构运作的启动资金，而非长期依赖。此外对于一些内设机构类新型研发机构，“自我造血”有利于扭转内设机构长期作为“成本部门”的困境，同时有利于企业内部研发机构走向外部，强化科研交流与合作。

人岗相适，用人机制灵活化

想要做到“用人机制灵活化”，需要广义理解“用人机制”的内涵和基本制度构成，同时明确“灵活化用人”的目标和价值取向。

2020 年，习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习时强调，“要深化人才发展体制机制改革，破除人才引进、培养、使用、评价、流动、激励等方面的体制机制障碍”。习近平总书记的讲话为用好人才和构建基本用人制度提供了指引，结合《科技进步法》第六章规定，新型研发机构在人才引进方面，要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进举措，聚天下英才而用之；在人才培养方面，要重点关注战略性科技人才、青年科技人才培养储备；在人才使用上，要赋予科技人才更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权；在人才评价上，要突出创新价值、能力、贡献导向，形成有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系；在人才流动上，要鼓励科技人才通过学术休假、兼职兼薪、双向聘用等方式合理流动；在人才激励上，要完善体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，提高科技人才的工资待遇水平，对有突出贡献的科技人才给予优厚待遇和荣誉激励。

灵活化是《科技进步法》对新型研发机构用人机制的特别要求，需要体现出新型研发机构的特有价值。一方面，灵活化要求新型研发机构要着力突破原有体制机制中用人的束缚，防止重新走“老路子”，以“老办法管新机构”。如在上海事业单位类新型研发机构“三不一综合”改革中，在取消核定人员编制数量后，如何核定财政拨款数量成为难题。传统事业单位以人员编制数量作为基础核算依据，但新型研发机构不定人员编制数量，导致缺乏基础核算依据。因此，实践中采取了编制“定而不用”的替代性举措，甚至还出现了给予一定编制的需求。为解决这一问题，上海在研发与转化功能型平台建设中，采取了“合同式资助+ 负面清单”支持模式，破除新型研发机构人员与支持挂钩难题。另一方面，灵活化要求围绕充分发挥人才积极性、创造性的基本价值取向，构建与新型研发机构发展规律相适应的用人机制。如在充分发挥人才引领作用方面，北京要求必须由全球顶尖科学家、创新型企业家等人才领导新型研发机构建设，并保障人才能够始终贯彻机构建设使命；在充分激发人才积极性方面，江苏产研院采取“团队控股”的轻资产运营模式，通过团队控股运营公司，并赋予人才团队成果所有权、处置权和收益权，充分调动人才积极性；在灵活引进人才方面，为避免与传统高校院所在人才竞争上产生“零和博弈”，浙江之江实验室与高校院所采取人才联合引进、人员双聘互聘等灵活的引才引智机制。

（作者罗仙凤，系上海市科学学研究所助理研究员）