地方政府为何要设立政府还贷周转金

一、何谓政府还贷周转金

政府还贷周转金，是指地方政府对生产经营正常，但资产负债率偏高、还贷压力较大的企业，提供的用于还贷的过桥专项资金。银行续贷到位后，企业再以贷款资金归还政府。有的地方也叫应急转贷基金。政府还贷周转金对缓解企业还贷困难、降低过桥融资成本、减少企业资金链断裂和防范地方金融风险，发挥了十分重要的作用。

据报道，山东16个地级市均设立政府应急转贷基金，仅东营市就设立5亿元市级应急转贷专项资金。初步估算，全国各级政府设立政府续贷周转金在数百亿至千亿级别。

二、地方政府为何设立还贷周转金

经典金融教科书里，没有政府还贷周转金概念。普遍设立政府还贷周转金是中国特色做法，在全世界范围独一无二。其原因要从金融供给侧去探寻。

（一）银行忽视了制造业最重要的定额流动资金需求，贷款短期化。制造企业流动资金需求的特点是，不仅有临时性资金需求，更重要的是中长期定额流动资金需求。定额流动资金是企业正常生产经营最低需要、需长期占用的流动资金。例如钢铁行业平均每百元销售收入约占用36元流动资金等。

对企业定额流动资金需求，银行原则上应当提供中长期贷款，根据企业每年盈利水平确定贷款期限；这样才能保证企业最低限度的流动资金不减少，保证正常生产经营。现举例说明：假定一家企业定额流动资金需要2000万元，企业自有流动资金有1000万元，向银行申请贷款1000万元。如果企业每年税后利润200万元，则每年还款能力是200万元，银行应把贷款期限定为5年。正因如此，一些发达国家对中小企业贷款一般7-10年。

反之，如果银行对定额流动资金发放短期贷款,就和多数企业的偿还能力不匹配，人为造成企业还款困难。仍以前例说明。银行发放1000万元贷款后，大多数贷款资金很快转化为原材料储备、半成品、产成品和应收款等，企业用于日常周转的银行存款一般只有一二百万元，远远不足以覆盖全部贷款。如果银行硬性收回1000万元贷款，企业只有两个选项：要么压缩原材料储备、产成品等各种占用变现还贷——这样势必导致企业流动资金“最低生活保障”严重不足,影响正常生产经营甚至减产停产；要么拆借高息过桥资金还贷。

长期以来，银行业忽视了制造业定额流动资金需求，对绝大多数企业只单一提供短期贷款，期限错配严重。笔者近年三次对近200户制造企业调查，一年期短期贷款约占全部流动资金贷款的95%。

（二）借新还旧和展期政策过严，先还后贷僵化。流动资金贷款短期化脱离制造业实际，存在重大隐患和风险，但还可以通过展期或借新还旧化解，以延长贷款期限，纠正期限错配问题。例如日本银行业短期流动资金贷款一般到期展期，不用先还后贷，实际上成为中长期贷款。笔者曾与东南亚一家银行董事长交流，据该董事长介绍，只要企业生产经营正常、有发展前景，他们银行展期没有次数限制。还有的经济体借新还旧政策灵活宽松，银行对基本面较好的企业提供借新还旧服务不列关注。

但是，我国展期和借新还旧政策相对较严，导致企业展期难和借新还旧难、先还后贷压力大。例如《贷款风险分类指引》规定，借新还旧归为关注类贷款。这一规定脱离了我国多数企业定额流动资金主要来自短期贷款的国情。由于列关注会减少银行利润和正常贷款，在这一政策下，银行出于自身利益一般不愿办理借新还旧，要求企业先还后贷。

（三）流动资金贷款短期化叠加先还后贷，导致过桥成本高、诱发资金链断裂等严重问题。流动资金贷款短期化叠加先还后贷，使得企业贷款环境严重缺乏安全性，至少带来两大严重后果：

首先，过桥融资贵。短期贷款到期后，资金缺口大的企业不得不拆借高息过桥资金还贷，大大增加融资成本。据审计署报告，2018年393家企业过桥利率年息最低36%，最高108%。近年各地“两会”上，逾百名全国和省市县人大代表政协委员反映过桥难过桥贵，强烈呼吁尽快解决过桥融资难题。

其次，造成企业资金紧张甚至资金链断裂。在短期贷款用于定额流动资金情况下，银行收回到期贷款，势必造成企业定额流动资金出现缺口，资金紧张。尤其是先还后贷有时间差，短则一周左右，长则一两个月；这期间银行遇到风吹草动就可能停止续贷。而一旦续贷不及时，极易诱发资金链断裂。例如华东某复合材料生产企业主要为宇通客车、徐工机械等上市公司配套产品，毛利率20%左右。2015年6月500万元贷款到期，企业通过过桥融资归还了贷款。因银行工作人员跳槽，原定一周左右的续贷没有到位，企业背上了500万元高息债务。由于续贷迟迟不到位，无法归还过桥资金，最终放贷人诉诸法律，法院查封厂房设备，企业资金链断裂被重组接管。

鉴于上述严重后果，为避免中小企业、特别是重点制造企业资金链断裂和出现区域性金融风险，同时降低企业融资成本，各级地方政府不得不动用财政资源建立还贷周转金，给企业提供“过桥”资金。这就是政府设立还贷周转金的来龙去脉。2009年，浙江开化县财政设立4000万元还贷周转金，专门用于制造企业 “还旧贷新”临时性资金周转。这是国内比较早的关于政府还贷周转金的报道。

从还贷周转金的历史沿革可以看出，政府设立还贷周转金确实为企业解决了大难题，但也是无奈之举，其背后则反映出金融服务实体经济弱化和借新还旧与展期制度缺乏科学性问题。

三、完善金融服务，逐步实现不再设立政府还贷周转金

中央领导在民营企业座谈会发表重要讲话以来，各级金融部门在金融服务实体经济上做了大量工作，出台中长期贷款、延期还本付息等一系列举措，小微企业贷款连年大幅增长，成绩有目共睹。建议在此基础上，向深水区推进，针对政府还贷周转金反映出来的问题，进一步精准施策，通过完善金融服务来逐步实现不再设立政府还贷周转金。

（一）大幅增加制造业中长期流动资金贷款，稳定企业流动资金基本盘。银行业要落实党中央国务院关于增加中长期贷款的决策部署，大幅增加制造业中长期流动资金贷款。商业银行在对企业发放流动资金的贷款时，首先要区分贷款性质，搞清贷款是用于定额流动资金还是临时性资金需求。对定额流动资金需求，原则上发放中长期流动资金贷款。银行要根据企业所属行业平均每百元主营业务收入的流动资金占用水平，测算企业定额流动资金需求；根据企业年度税后盈利水平科学确定贷款期限，使贷款期限与企业还款可能相匹配。建议有关部门出台《制造业定额流动资金贷款指引》，从制度上稳定制造业流动资金基本盘。力争“十四五”期间，全国制造业中期流动资金贷款占比超过30%以上。

增加制造业中长期流动资金贷款，特别要用好“看得见的手”，发挥政府性融资担保机构的引导作用。各级政府融资担保机构要大幅增加中期流动资金周转贷款担保。建议国家融资担保基金和省级融资担保机构开办制造业3-10年期中长期流动资金贷款担保业务，引导银行增加中长期流动资金贷款。此外，在当前疫情下，建议各级政府性融资担保机构开办疫情纾困中长期流动资金贷款专项担保。目前纾困贷款多为一年期限，但许多发达国家和地区是3-5年。建议借鉴国外做法，对受疫情影响较大、有发展前景的中小制造企业，政府担保机构提供3-5年纾困专项担保，创造宽松的信贷环境，让企业从容度过疫情，重振生机。

（二）完善借新还旧和展期政策，为制造企业提供无缝续贷服务。当初制定借新还旧和展期政策出发点是好的，但这些政策是在中央领导民营企业座谈会重要讲话之前、在经济高速增长期制定的，受当时大环境局限，难免存在“重银行风险控制、轻服务实体经济”、服务功能弱化和缺乏双赢等问题，这需要根据中央关于金融为实体经济服务、强化金融服务功能和疫情防控的新要求对政策进行完善。

一是尽快修改《贷款风险分类指引》，建议恢复2000年区别对待的做法，即只要生产经营正常，贷款用于定额流动资金,借新还旧列入正常贷款。借新还旧一刀切列关注不符合金融业惯例。目前国家发改委、央行银行间交易商协会和证监会均对借新还旧实行区别对待政策。中短期票据、公司债券和企业债券，许多是用于借新还旧，归还银行贷款。现在唯独银行业对借新还旧一刀切列关注，亟待解决。

二是根据期限错配问题突出实际，借鉴国际经验，建议出台临时展期政策，“十四五”期间允许短期贷款展期期限累计超过3年。

借新还旧和展期属于无缝续贷，没有资金“断档期”，企业没有还贷压力。只要借新还旧和展期政策区别对待、符合实际，商业银行就会积极通过借新还旧和展期为企业提供无缝续贷服务，地方政府就完全不需设立还贷周转金，节省巨额财政资金（国外和一些经济体就是因此没有大面积设立政府还贷周转金现象）。

疫情发生后，央行出台了延期还本付息政策，即符合条件的中小企业无还本续贷（即借新还旧）和展期不列关注，此举对帮助中小企业渡过难关、避免资金链断裂、降低融资成本发挥了极其重要作用。但唯独一点，延期还本付息还包括三天内的先还后贷。只要先还后贷就存在资金“断档期”，企业还存在还贷压力。建议优化延期还本付息政策，将延期还本付息政策限于无还本续贷和展期这两个无缝续贷产品。据报道，浙江、上海和山东德州等地，已经按照国家、央行和监管部门要求，开展无缝续贷业务。

（三）企业要建立定额流动资金补充机制。制造企业要牢固树立“做生意是要有本钱的”的理念，通过自身积累转增、发行股票和债券等多种形式补充定额流动资金，努力提高定额流动资金的自给率，保持科学合理的负债水平。

（四）强化督导和监管。建议监管部门对中长期流动资金贷款和无缝续贷政策落实情况进行督导，对工作推进不到位的银行机构给予窗口指导；将中长期流动资金贷款、无缝续贷纳入金融机构年度考核评价。同时加大监管力度，防止通过借新还旧和展期人为操纵贷款风险分类，掩盖贷款真实风险状况。  

（作者赵小广为中国中小企业协会普惠金融促进会专家委成员，曾任山东省德州市中小企业局局长）