科技进步法解读⑥｜“创新联合体”是什么？怎么建？

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技授权刊发。

创新联合体作为我国新提出的联合攻关组织，是充分发挥企业作为技术创新的主体地位和主导作用,政府作为创新组织者的引导推动作用，以关键核心技术攻关重大任务为牵引的一种任务型、体系化的创新组织。

对于政府来说，除了“组局”工作，还有如创新联合体的成果转化机制、监督与激励机制，知识产权保护机制，创新监督体系等方面的制度建设，2021年版《科技进步法》提到的创新联合体的合作机制和市场机制，还需要更多深入研究和探索。

2021年版《科技进步法》第三章“应用研究与成果转化”第三十一条：“国家鼓励企业、科学技术研究开发机构、高等学校和其他组织建立优势互补、分工明确、成果共享、风险共担的合作机制，按照市场机制联合组建研究开发平台、技术创新联盟、创新联合体等，协同推进研究开发与科技成果转化，提高科技成果转移转化成效。”其中提到的“创新联合体”是首次写入《科技进步法》，值得关注。

2021年版《科技进步法》发布之前，“创新联合体”已经多次在中央领导人重要讲话和政策文件中出现。如在2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中有明确表述：“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚。推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。”

如果说“创新联合体”在《建议》中的出现，意味着其战略地位的确立——表明组建创新联合体是“十四五”规划及其配套政策研究制定的重要且紧迫的任务。而这次写入2021版《科技进步法》，则意味着其法律地位的确立。

创新联合体是什么？

结合2021年版《科技进步法》和《建议》中的表述，我们首先可以确定，创新联合体是多主体联合攻关的一种组织模式。2021年版《科技进步法》中与创新联合体并列提及的联合研发平台、技术创新联盟，其实都是过去常见的联合攻关组织。

国际上有很多联合攻关的经典案例。如在信息技术领域，20世纪70年代，日本政府为了缩小与美国在半导体领域的差距，组织了联合攻关计划，即著名的超大规模集成电路（VLSI）计划。该计划由日本通产省牵头，以日立、三菱、富士通、东芝、日本电气五家公司为主体，以日本通产省的电气技术实验室、日本工业技术研究院电子综合研究所和计算机综合研究所为支持，集中优势人才推动半导体和集成电路技术水平的提升。这一计划最终让日本成功赶超美国的集成电路技术水平。

而后在80年代，受到日本竞争压力的美国组建了半导体制造技术研究联盟(Sematech)，组织英特尔、IBM、美光、惠普、摩托罗拉等14家半导体制造公司，并通过外包等形式联合了美国国家实验室、大学以及创始成员之外的半导体企业，这一联盟形式的联合攻关，最终又让美国成功反超日本。

改革开放以来，我国在产学研联合攻关方面也一直在探索实践。

1992年，《关于加快教育改革和发展的若干意见》决定实施国家“产学研联合开发工程”，这是“产学研联合”这一术语首次在政策层面中出现。

2008年，科技部、财政部等六部门联合发布了《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》。其中明确定义产业技术创新战略联盟，是指由企业、大学、科研机构或其他组织机构，以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标，以具有法律约束力的契约为保障，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新合作组织。

那么，创新联合体作为我国新提出的联合攻关组织，它与其他联合攻关组织的相同和不同之处是什么？

一些学者做了比较研究：创新联合体与技术创新联盟、研究联合体等，均是由企业、大学、科研机构或其他组织机构构成，都是产学研合作的组织形态。主要目的之一都是为了解决长期以来存在的科技和经济“两张皮”问题。

但区别在于，联盟中的企业、大学或科研机构、其他组织机构都是联盟成员，牵头方并不固定。创新联合体的组建，主要是由领军企业牵头主导，按需求联合能够优势互补的大学、科研院所及其他企业。由于创新联合体有明确的牵头方，因此在组织和运行模式上，与以往的其他联合攻关模式就有所不同。

创新联合体的组建，不仅需要确定它的牵头方，同时还需要说明它的使命、背景、组织模式等。目前国家层面还没有发布创新联合体的建设指引等官方文件，不过一些地方已经根据对《建议》等国家文件的理解进行了先行先试。

如2021年6月1日发布的《浙江省科学技术厅关于组织开展2021年浙江省创新联合体培育工作的通知》中给出了明确定义：“创新联合体是充分发挥政府作为创新组织者的引导推动作用和企业作为技术创新的主体地位和主导作用，以关键核心技术攻关重大任务为牵引，由创新能力突出的优势企业牵头，政府部门紧密参与，将产业链上下游优势企业、科研机构和高等院校有效组织起来协同攻关的任务型、体系化的创新组织。创新联合体是关键核心技术攻坚战的战斗主力，是战略科技力量的重要组成部分。”

为什么在原有的产业技术创新联盟等组织形式的基础上，在这个时间点，再次提出要组建和发展看似形式相近的创新联合体？

最主要的原因来自当前国际竞争的新形势。以领军企业为主体的创新联合体，通过深度融合的组织模式与现阶段的供应链与技术创新链的跨产业、多领域交叉特点更容易契合，利于开展复杂的“卡脖子”技术研发攻关任务，是应对复杂国际竞争形势、迈向高水平科技自立自强而提出的一种创新型组织机制。

创新联合体怎么建？

在创新联合体基本内涵明晰的情况下，当前更为重要的工作是推动创新联合体的组建和发展，具体的组建和发展方案仍处于探索阶段。

如前文所讨论，创新联合体的运行，关键要素是科技领军企业牵头，这也为创新联合体的组建操作确定了出发点。政府的作用，首先是确定牵头的科技领军企业，然后是配合牵头企业，不断探索成熟的组织模式和运行机制。

科技领军企业是新时代的四大国家战略科技力量之一。这一战略地位在2021年版《科技进步法》第一章“总则”第四条中也有明确的表述：“国家构建和强化以国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成部分的国家战略科技力量，在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和重大原始创新效能，服务国家重大战略需要。”

究竟什么样的企业是科技领军企业？学者研究认为，科技领军企业是指具有明确的科技创新愿景使命和科技创新战略及完善的组织体系，科技创新投入水平高，在关键共性技术、前沿引领技术和颠覆性技术方面取得明显优势，能够引领和带动产业链上下游企业，有效组织产学研力量实现融通创新发展，并在产业标准、发明专利、自主品牌等方面居于同行业国际领先地位的创新型企业。当然，科技领军企业的评定后续还需要更为细致的指标。

结合科技领军企业和创新联合体这两个概念，容易看出，科技领军企业与创新联合体都是战略科技力量的组成部分。而且两者存在着紧密的关系——创新联合体是科技领军企业作为战略科技力量发挥主导作用进行联合科技攻关的主要形式之一。下一步就是如何落实到具体目标上。创新联合体是一种目标牵引的组织。《建议》中提到，“支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目”，由此可见，创新联合体的成立与承担国家重大科技项目紧密关联。战略目标确定之后，具体的组织模式仍待研究和探索。

回到2021版《科技进步法》的原文：“国家鼓励企业、科学技术研究开发机构、高等学校和其他组织建立优势互补、分工明确、成果共享、风险共担的合作机制，按照市场机制联合组建研究开发平台、技术创新联盟、创新联合体等，协同推进研究开发与科技成果转化，提高科技成果转移转化成效。”

这里面有以下两个非常重要的概念：合作机制和市场机制。合作机制方面，各参与方之间如何互补优势，如何明确分工，如何共享成果，如何共担风险，都是需要深入讨论并且在实践中逐步明确的。市场机制方面，也是需要深入探索的，其中最为关键的是如何确保政府作用和市场作用共同发力。

如果我们把组建创新联合体的工作具体到责任方，则主要是政府主管部门和作为牵头方的科技领军企业。

针对牵头方的科技领军企业，目前学者已有少量的研究成果。如在科技领军企业如何寻求合作者方面，有研究以创新生态系统的资源互补、协同创新、价值共创特征为理论基础，提出科技领军企业，应通过“搜寻外部技术”与企业创新链布局的技术需求进行匹配，构建“企业技术合作创新联合体”“二次研发创新联合体”和“基础研究创新联合体”。

在如何保证各参与方都有动力参与方面，有研究认为，创新联合体的发展是一个动态过程，从形成到执行的每个阶段，其参与主体都会采取不同的策略来保证自身效益最大化。因此应当充分考虑每个阶段每个参与者的动机，以确保每个参与者都有动力。当然总体来说，一旦确定作为牵头方，科技领军企业需要自己建立一整套适合自己的组织模式。

政府部门在创新联合体的组建起步阶段起着关键的作用。政府部门包括各级科技主管部门，也包括企业主管部门。如国资委在创新联合体方面已经有大量探索，并且于最近提出了“打造创新联合体升级版”，学者也有相关的研究分析。

调研中了解的一些问题

笔者前期与一些地方政府相关部门的具体负责人进行了交流，以下就交流中了解到的一些问题进行讨论。

对于地方来说，目前来看组建创新联合体有几项关键事项：

首先需要明晰定义。因为定义与“发牌子”相关，必须对创新联合体与其他如技术创新联盟之间的组织进行明确区分，才能“发牌子”，一些政府管理人员表示很担心“换汤不换药”。

其次是如何确定有牵头能力的科技创新企业，可以是政府主动选择，也可以是企业自荐，但是资质门槛目前没有公认的标准，所以可能存在公平性方面的问题。

再次是创新联合体是否需要政府项目资助。创新联合体承担着联合攻关的战略任务，但是是否以及如何匹配项目还没有定论，如果给予项目资助，项目课题是由牵头企业提出还是政府提出也有待进一步探讨。

当然还要考虑后续的退出机制，创新联合体作为任务型组织，如何在任务过程中、结束后建立合适的退出机制，也还缺乏相应规则。

笔者在与一些专家的讨论中，还发现一些涉及国家和地方关系的问题，例如，目前一些地方已经在推动创新联合体的建设，那么，今后创新联合体是否就是以省级为单位，今后是否有国家级创新联合体、省级创新联合体以及市级创新联合体？另外，有些企业的合作伙伴不仅仅在本省，那么，它所组建的创新联合体，是否可以有省外的联合成员，甚至是否可以有国外的联合成员。这牵涉到创新的开放程度问题，当然如果涉及到跨地域，一旦出现纠纷如何解决也还缺乏机制。

对于政府来说，除了上述“组局”的工作，还有如创新联合体的成果转化机制、监督与激励机制，知识产权保护机制，创新监督体系等方面的制度建设。很显然，2021年版《科技进步法》提到的创新联合体的合作机制和市场机制，还需要更多深入的研究和探索。

（作者李辉，系上海市科学学研究所科技与社会研究室研究员）