西风不相识︱这年头中央说了不算？

近年，欧洲一些地区进入了中国媒体的视野。它们引人注意原因有三：一是争自治、要独立。2014年，英国的苏格兰地区举行独立公投，过半民众反对独立。2017年，西班牙的加泰罗尼亚地区通过公投追求独立，结果公投被西班牙政府判为非法；意大利的威尼托大区、伦巴第大区不久也举行公投，向中央政府争取更多自治权。

二是影响欧盟对外政策。欧盟与加拿大的自由贸易协定在2016年底即将正式签署前夕，由于比利时瓦隆大区议会反对，差点功亏一篑。

三是影响欧洲政治稳定。由于瓦隆大区（法语区）和弗拉芒大区（荷语区）对立加剧，比利时在2010年大选后，组阁谈判陷入僵局，创下了541天无政府的纪录。

一般人想象不到，欧洲地方上竟有如此大的能量。这强大的能量从何而来？又将走向何方？

欧洲各国的国家结构大略可分四种。首先是联邦制。欧洲有几个老牌的联邦国家，如德国、奥地利、瑞士，此外还有迟至1993年才通过修宪确立联邦结构的比利时。联邦国家内，地方权力很大。德国巴伐利亚州驻布鲁塞尔代表处气势恢宏，风头盖过不少小国使馆。

剩下的三种都是单一制国家，但内部分权程度不等。其中之一为“中央说了算”的单一制国家，如葡萄牙、希腊、卢森堡、波罗的海三国以及大部分的巴尔干国家。之二为“地区有实权”的单一制国家，如意大利、西班牙、法国、英国、波兰、捷克。这些国家名义上是单一制国家，但地区权力越来越大。有的国家给地区放权，主要是为了提高治理效率，如法国、波兰、捷克；还有的兼为满足地区认同，如英国、西班牙、意大利。之三为“基层活跃”的单一制国家，如荷兰、丹麦、瑞典、芬兰和挪威。

自上世纪八、九十年代以来，欧洲国家给地方放权蔚然成风。西班牙和英国在70年代时还是“中央说了算”，但分别在1978和1997年开启了向地区放权的进程，如今地区的权力可与联邦制国家相媲美。意大利在2006年曾就是否实行联邦制举行公投，三分之二的民众投票反对。尽管如此，意大利各地区的权力越来越大，排外的地区性政党“北方联盟”成为意大利政坛重要势力。法国有很强的中央集权传统，但在80年代后也开始向地区放权，比如推广地方选举、让地方负起更多的公共服务及发展经济的职能。冰岛之外的北欧国家，央地关系也比过去灵活得多。

之所以欧洲国家放权成风，与欧洲乃至全球环境的变化有很大关系。

首先是欧洲一体化。

欧共体及欧盟冲击了传统的主权概念，实行“后现代”的多层治理。虽一体化的法定“主角”是国家，但说欧盟是个“地区的共同体”也毫不为过。欧洲地区委员会是欧盟各地区代表所组成的一个大会，1994年成立，主要是为了在欧盟内部反映次国家行政主体的声音。欧盟委员会设有地区政策总司，欧盟理事会设有地区政策委员会，欧洲议会也设有地区政策委员会，这些机构构成了一个欧盟层面的地区政策网络。

这给各地区在欧盟内“上位”提供了机会。在欧盟总部布鲁塞尔，“地区外交”是个突出的现象，上述德国巴伐利亚州代表处便为生动一例。上世纪80年代以来，随着欧洲一体化中的地区政策的不断完善，各地区对欧洲一体化好感日增，一些“老区”、“名区”更是将欧洲一体化视作减少对中央政府依赖的机会。比如说，苏格兰民族党的目标是“在欧洲中独立”，最终成为欧盟的正式成员国；加泰罗尼亚的民主联合党也在其自治实践中积极利用欧盟。随着英国、西班牙、比利时、意大利等国内一些地区独立呼声日涨，有学者甚至提议欧盟应该进行“内部扩大”，即把新分离出来的国家也纳为成员国。

本质上，欧洲国家权力向上转移和向下转移是一个同时的进程，堪称一体两面。欧盟在处理和成员国的关系时有一条原则，即欧盟只有在成员国办不了、办不好的事情上才能够出面，这也就是所谓的辅助性原则（subsidiarity）。这条原则移用至一国内部，就促成了向地区放权的风潮。

其次，新自由主义全球化。

上世纪70年代初，西方世界爆发了一场战后以来最严重的经济危机。在危机冲击下，战后通行的凯恩斯主义经济政策式微，西方各国为了重振经济，开始重视市场的力量，纷纷减少国家对市场的干预。到80年代，新自由主义已经成为几乎所有西方国家的主流经济政策。在这种情况下，战后以国家为中心的资本主义积累机制开始解体。取而代之的有两个趋势。

第一个趋势可称之为“合”。全球化和地区一体化兴起，跨国企业呼风唤雨，专业性国际组织日受尊重，跨国资本积累机制得到了巩固。第二个趋势则可称之为“分”。在次国家层面，不同地方为了争夺外来投资、争夺日益减少的国家补助，竞争加剧。

以前，“全国一盘棋”，中央给地方投钱投基建；但现在，中央退居二线，地方要各出奇招直面全球化的激烈竞争，包括搞好教育培训、修路修桥、招商引资、创新定位等等。中央政府为了顺应这股潮流，也主动放权，鼓励各地充分发挥特长，增效挖潜。地区和城市迅速分化成三六九等。纽约、伦敦、东京，是世界性的大都市，是跨国企业总部和跨国资本的集中地。美国硅谷以创新站稳脚跟，成为新科技时代弄潮儿。

在“合”与“分”两大趋势的共同夹击之下，中央政府日益失去了管理其领土上经济活动的手段。为了在全球化、欧洲一体化背景下取得经济增长，地方政府的质量日益重要。此外，民众也日益仰仗地方政府来保护其利益和认同，抵制全球化的伤害。在2008年全球金融危机和2009年欧洲主权债务危机爆发后，欧洲地区掀起了寻求自治和独立的又一个高潮。

在历史上，“哪里有压迫哪里就有反抗”是条铁律。如今这个铁律并未失效，但却不足以解释现实。文初所提的苏格兰、加泰罗尼亚、威尼托、伦巴第、弗拉芒，皆为富裕地区。这些地区追求自治乃至独立，与其说是因为深受压迫，莫不如说是因为不愿奋斗得来的经济成果被中央政府夺走。

最后是民族和民主意识的高涨。

在二战之后，世界上一共出现了三波民族主义浪潮。第一波为浩浩荡荡的殖民地独立浪潮；第二波为苏东解体；第三次浪潮则发生在当下，发生在核心西方国家，包括特朗普治下的美国、脱离了欧盟的英国、举行独立公投的苏格兰和加泰罗尼亚。

民族主义——特别是少数族群的民族主义，在二战以后就一直被认为是落后的、狭隘的。但现在越来越多的人希望把国家、甚至把地区当作管控全球化负面后果的最后“堡垒”，为此不惜诉诸民族主义。

除了民族主义之外，地区追求自治乃至独立还有一个意识形态武装——那就是民主。既然地方政府的管理功能增加了，民众自然应该参与到管理中来。英国的一些市民运动，如“88宪章”、“争取苏格兰议会运动”，都提出了加强地区民主参与的主张。在压力下，英国历届政府在90年代以来不断向地方放权，一方面为了提高治理效率，另一方面也是为了安抚民意。苏格兰、威尔士、北爱尔兰陆续有了自己的地方议会和自治政府。

上述三点——欧洲一体化、自由主义全球化、民族和民主意识的高涨——彼此关联、相互激化，成为过去30多年来欧洲地区权力日增的推动力。

这对中国意味着什么呢？

显而易见，中国与欧洲打交道将更为复杂。中国之所以发自内心地重视欧盟，其中一个重要原因是欧盟把各成员国的对外贸易政策制定大权牢牢握在自己手中，而欧盟自2004年以来就一直是中国的最大贸易伙伴。但比利时瓦隆大区几百万人的反对，就能让谈了7年之久的欧加自贸协定差点搁浅，给全世界所有与欧盟打交道的国家都敲响了警钟。

而且，上述案例并非偶发例外，而是反映了一种趋势。欧盟今后对外谈判的贸易协定，基本都是升级了的“混合型”贸易协定，即不单单涉及贸易，而且涉及福利、劳工、环保等。鉴于欧盟只掌握贸易政策的决策权，而成员国掌握福利、劳工、环保的决策权，所以“混合型”的贸易协定，需要欧盟和成员国共同批准。而一些成员国内的地方权力很大，成员国的决策还需要得到地区议会的批准。层层审批，能层层过关，十分不易。如前所述，欧洲民众日益将地区视作抵制全球化负面影响的堡垒。瓦隆大区反对欧加自贸协定，便主要因为对劳工、环境、消费者保护标准不满。

上面讲的是挑战。欧洲的“地区化”还将给中国带来机会。中国“一带一路”倡议的参与主体，与其说是国家，不如说是各个城市、各个地区。欧洲的很多城市都具备在“一带一路”上与中国深入合作的潜力，而且地方政府对吸引中国投资的心情更为迫切。德国和法国的中央政府关于“一带一路”的讨论并不多，但地方政府，如杜伊斯堡、汉堡、里昂则非常积极。西班牙和波兰的中央政府对“一带一路”比较欢迎，但地方政府如萨拉戈萨、瓦伦西亚和罗兹则更为主动。因势利导地与欧洲的城市及地区打交道，参与塑造欧洲新的“经济地理”，将成为未来中国经营欧洲的一个新切入点。