备案审查制②｜公民潘洪斌：他的一封信推动一部地方法规修改

杭州环城北路与莫干山路交叉口。2017年的12月10日下午，潘洪斌再到此地，看着眼前的车水马龙，他感觉有点恍惚，两年前的情景再浮上心头：

他骑着一辆从老家湖州拖来的电动自行车，经过该路口时，被执勤的交警拦下。根据当时的杭州市道路交通安全管理条例（以下简称条例），交警扣留了他的电动车并要求托运回原籍。

杭州市环城北路与莫干山路交叉口，2015年10月潘洪斌骑着一辆南浔号牌电动自行车经过此处时，车被执勤交警扣留。澎湃新闻记者 邢丙银 图

而根据条例规定，这笔托运费，还要由潘洪斌来出。他认为该行政强制措施违反行政强制法规定，致信全国人大常委会，请求予以审查。

让潘洪斌颇感意外的是，6个多月后，他收到一封来自全国人大常委会的函件。他小心翼翼地打开信件后，看到函上的内容支持了他的观点。

2017年6月，杭州市人大常委会表决通过了修改条例的决定，删除托运回原籍的规定，并规定拒绝接受罚款的才予以扣留。

潘洪斌未曾想到，他这不经意间的举动，能引起全国人大常委会的关注，并推动一部地方法规的修改。近五年来，全国人大常委会审查了千余件类似潘洪斌这样提起的针对各类规范性文件的审查建议。

潘洪斌 视频截图

一次被罚

今年27岁的潘洪斌是浙江省湖州市南浔区人。2014年10月，大学毕业3个月后，他从温州到了杭州，在西湖区一家私人企业做法务。次年6月，他跳槽到萧山区一家生产麻将机的企业继续做法务工作。

“主要是跟律师对接侵害商标权类的知识产权案件，适当地参与诉前证据采集、法律文书撰写等。”潘洪斌向澎湃新闻介绍了他的日常工作情况。

2015年10月10日，他骑着一辆电动自行车，从萧山区去西湖区的玉泉大厦取资料。9时50分许，当他顺着环城北路由东向西，行至与莫干山路交叉口时，被执勤交警拦了下来。

“交警说我的车是外地车牌，驶入了限行区域，要将我的车子扣留。”潘洪斌一下子懵了，他问交警扣留的依据是什么，限行规定的文件是什么，对方一时未答上来，让他上网查具体条文规定。

潘洪斌骑的那辆挂着南浔C26990号牌的电动自行车，是从老家托运来的。那时，他刚参加工作没多久，经济上比较拮据，而他又不想再依靠父母，为节省日常交通开支，他把老家闲置的电动车托运到了杭州。

杭州市公安局交警支队拱墅大队当场向潘洪斌开具一份行政强制措施凭证。

潘洪斌  澎湃新闻记者 邢丙银 图

澎湃新闻看到，凭证上写着扣留的原因是“实施驾驶营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他非机动车在禁止通行的道路上行驶的违法行为”，依据是条例第四十八条。

凭证上还载明：潘洪斌要在15日内到拱墅交警大队接受处理，时间是每周二、周四的14点至17点。

电动车被扣留后，潘洪斌觉得很郁闷，他步行一公里到了玉泉大厦取了材料，而后乘地铁回了家。当天下午，他联系拱墅交警大队，询问领车手续，对方答复他称，外地电动车要托运回原籍，托运费由当事人出。

潘洪斌事后查阅文件得知，拱墅交警大队所称的限行规定，是杭州市公安局交警支队于2009年3月20日发布的关于实施外地电动自行车限行措施通告。

通告明确：自2009年4月1日零时起，之江路、清江路以北等多条道路范围内，禁止外地电动自行车通行。对驶入限行区域的外地电动自行车，将按照有关规定进行处罚。车辆将被托运回原籍。

而拱墅交警大队采取扣留电动车依据的条例系经杭州市十一届人大常委会第四次会议通过，浙江省第十届人大常委会第三十六次会议批准的，自2008年5月1日起开始施行。

条例第四十八条第一款规定，驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他车辆在禁止通行的道路上行驶的，公安机关交通管理部门除可以扣留车辆，依照后款规定处理外，对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款。

第二款规定，被扣留的车辆，由市、区、县（市）人民政府收购、置换或者托运回原籍。托运的相关费用由车辆所有人承担。

两审均败诉

电动车被扣留当天，法学专业出身的潘洪斌就翻开了大学时期的课本，查阅了道路交通安全法和行政强制法相关规定。

他认为，道交法规定的扣留是以当事人拒绝接受处罚后才采取的措施，而拱墅交警大队直接对其采取扣留措施，而拖运回原籍并由当事人出托运费的措施，也与行政强制法规定不符。

潘洪斌还算了一笔账：若周二或周四去接受处理，需要跟公司请事假，要扣除部分工资，将车子托运回原籍，需要托运费，这两项费用加起来，估计够买一辆新电动自行车。

“人年轻，一冲动，就有做事的动力和勇气。”潘洪斌利用两三天时间写了一份行政诉讼状，将拱墅交警大队告上法庭，请求法院判令：认定拱墅交警大队作出的扣留电动车的行政强制措施违法，并返还被扣留的电动车等。

2015年11月30日，拱墅区法院开庭审理此案。潘洪斌记得，开庭是在当天下午，他跟公司法务主管请了半天假，中午下班后，连饭都没顾得吃，转了几趟公交，在开庭前赶到了法院。

拱墅交警大队派出一名教导员、两名工作人员出庭应诉。潘洪斌说，整个庭审持续近两小时，他认为，行政强制法已规定可设定行政强制措施的位阶法，条例无权设定扣押车辆的行政强制措施。

拱墅交警大队认为，潘洪斌在禁止通行的道路上行驶，根据条例第四十八条规定，扣留他的电动车行为合法。

庭审结束十多天后，潘洪斌收到宣判的传票。宣判是在2015年12月下旬的一天，潘洪斌不记得了具体日期，他只记得是下午比较晚的时候，几分钟就结束了，他败诉了。

拱墅区法院认为，行政强制法第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”条例设定扣留车辆的行政强制措施并未违反上位法规定。

拱墅区法院还认为，杭州市公安局交警支队发布的关于实施外地电动自行车限行措施的通告，已明确禁止2009年4月1日起外地电动自行车驶入限行的区域。潘洪斌驾驶南浔号牌电动车进入限行区域，拱墅交警大队采取扣留车辆的行政强制措施，事实清楚，依据合法。

宣判后，潘洪斌很狼狈地走出法院，当天很应景地下着小雨，天比较冷，他拿着判决书，坐公交回家。在离家还有三四公里处，他下了公交，边走边思索着如何在二审时完善自己的主张。当天晚上，他就用记事本，把所思所想记下来，之后趁着闲暇时间，完善上诉状，递交给了法院。

二审仅有半小时的法庭调查，且拱墅交警大队未派员出庭。2016年3月20日左右，潘洪斌收到杭州中院邮寄来的二审判决书，撕开信封后，他先看尾页的判决结果：“又败诉了。”

杭州中院认为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，遂驳回他的上诉。这份判决是2016年3月15日作出的。

一封建议信

彼时，对潘洪斌来说，诉讼已不是为了索回一辆几百元钱的电动车，而是一件关乎公平正义、关于地方法规正确与否的问题。

恰逢2016年全国两会时，一则推送的新闻引起潘洪斌的注意。新闻的内容是2016年3月10日，在全国人大相关负责人就“人大立法工作”答记者问发布会上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜介绍备案审查工作时说，他们根据群众、组织来信，对一些地方法规进行了审查，发现了若干不符合法律规定的，地方都主动改了。

“正好我看到了这条新闻，了解了备案审查制度，我感觉向全国人大常委会提建议，也是一种救济途径，就试着看能否有所回应。”潘洪斌心动了。

2016年4月，他致信全国人大常委会，请求撤销条例第四十八条违反行政强制法设立的行政强制措施。与此同时，他还向浙江高院提起了再审申请。

2016年9月，浙江高院作出行政裁定，驳回潘洪斌的再审申请。该院认为，拱墅交警大队对其作出扣留车辆的行政强制措施，符合条例规定。

收到浙江高院裁定后，潘洪斌又致信全国人大常委会，建议对条例审查。这次邮寄中，他增添了一份浙江高院裁定的复印件。

潘洪斌不知道的是，实际上，全国人大常委会在4月份收到他的建议信后，就已在着手进行审查的相关工作。

据全国人大常委会法工委法规备案审查室有关负责人介绍，收到潘洪斌的备案审查建议后，法工委向杭州市人大常委会发出函告并征求意见，并抄送浙江省人大常委会。杭州市人大常委会责成有关部门对审查建议进行研究后，书面反馈了意见。

此后，全国人大常委会法工委对反馈的意见进行了研究，认为条例关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与行政强制法的规定不一致。

如何理解这一“不一致”？法规备案审查室有关负责人在接受澎湃新闻采访时说，扣留非机动车并强制托运回原籍，可以认定系一种行政强制措施。条例作为下位法，其上位法是道交法和道交法实施条例，而这两部上位法中，并未规定“扣留并托运回原籍”这一行政强制措施。

行政强制法第10条规定，地方在没有上位法、法律和行政法规依据的情况下，可以设定查封、扣押行政强制措施。“目前已经有了上位法，就不能再去设定这一行政强制措施，这既违反道交法，也违反行政强制法关于行政强制措施设定的规定。”上述有关负责人说。

2016年11月，杭州市人大常委会、浙江省人大常委会法工委有关负责人专程到北京报告条例制定和执行中的有关情况，听取对条例的审查研究意见。

之后，杭州市人大常委会和有关部门着手研究条例修改方案，决定将条例的修改列入2017年立法计划，同时委托专家学者对本届人大任期内制定的全部地方性法规的合法性问题进行全面审查。

按照有关规定，全国人大常委会法工委向潘洪斌进行了书面反馈。今年1月2日，反馈函邮寄到了潘洪斌的公司。

全国人大常委会法工委的反馈函。 潘洪斌 图

他向澎湃新闻讲述了收到函件的情景：“我吃过午饭，回公司宿舍时，路过收发室，看到一封来自全国人大常委会法工委的信件，我特别激动，没立即打开看，小跑回宿舍，用小刀慢慢地将信封割开，生怕撕破了文件。我忐忑地抽出文件，迅速阅览一遍，顿感欣喜，里面内容都是支持我的观点，还明确告诉我杭州市人大常委会已经把修改地方法规列入2017年立法工作计划。”

这封来函对潘洪斌来说，就像是一件晚到的元旦礼物，两三百来字的内容，他反复读了四遍，用手机拍照后，把原件收藏了起来。

2017年6月28日，杭州市第十三届人大常委会第三次会议通过关于修改条例的决定。7月28日，浙江省第十二届人大常委会第四十三次会议批准了这一决定。

相比原条例，决定删除了“将外地电动自行车押回原籍，并由当事人出托运费”的规定，还规定“对违反限行规定的，先处罚款，拒绝接受罚款的，扣留车辆”。

一千余件审查案例

现在再回头看这一过程，潘洪斌感觉这超乎他的想象。“我的举动不过是一件微不足道的事情，没想到会引起全国人大常委会的关注，也没想到会推动一部地方法规的修改，毕竟是一件小事。”

今年2月26日18时30分许，正在刷着新闻客户端的潘洪斌发现自己成为报道对象。当晚，新华社以“一辆电动自行车牵动全国人大常委会”为题报道了他的经历。

潘洪斌认为，这是向社会传递这样一个信号：“任何一件违背宪法和法律的地方法规，都会被审查纠正。”

潘洪斌的事例打开一道公众认知、了解备案审查制度的口子。自此之后，一系列备案审查事例通过公开报道，进入公众视野：

2016年9月，公民于晓娟就最高检“附条件逮捕”文件提起审查建议。全国人大常委会经审查认为，该文件违反刑诉法规定。今年4月，最高检下发通知，要求在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”；

经4名劳动法专家提起审查建议，今年9月，全国人大常委会法工委叫停广东、云南等5个地方的人口与计划生育法规中关于“超生即辞退”规定；

今年11月，一些关于著名商标的地方性法规因违反商标法立法宗旨、有违市场公平竞争被全国人大常委会法工委要求全面清理，而这源于108名研究生提起的审查建议。

据公开报道显示，2013年至2017年5年里，全国人大常委会法工委共对60件行政法规、120多件司法解释、150多件地方性法规进行了主动审查，对1500多件公民、组织提出的审查建议进行了被动审查，并对上千件地方性法规进行了有重点的专项审查研究。

对规范性文件进行备案审查是我国一项宪法性制度。我国宪法、立法法、监督法明确规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。

全国人大常委会法工委有关负责人指出，对在备案审查中发现的法规、司法解释同宪法或法律相抵触的问题进行纠正，是维护法制统一的重要手段。

今年2月，在收到全国人大常委会回函后，潘洪斌不服此前杭州中院作出的判决，向杭州市检察院提起监督申请。不过12月11日，他收到杭州市检察院于12月5日作出的不予监督申请决定书。

杭州市检察院认为，潘洪斌驾驶南浔牌照电动自行车驶入限行区域，拱墅交警大队作出扣留车辆的行政强制措施，符合当时条例的规定。

杭州市检察院还表示，条例现虽已修改，但本案行政处罚作出的时间及本案诉讼的时间均在条例修改之前，修改后的条例对本案无溯及力。

潘洪斌认为，法院在审理案件中应主动区别上位法和下位法之间的关系，如果明显违反上位法，应该在判决时不予适用。

“我准备向浙江省检察院递交监督申请。”潘洪斌说。