城市论坛｜长三角如何深度融合

2017年12月1日，澎湃新闻·城市论坛第二期在上海国际经济交流中心举办，此次城市论坛的主题是《长三角一体化协同发展的体制与机制》，来自政府部门、研究机构及高校的专家学者各抒己见，共同探讨了长三角一体化发展的现状、前景以及面临的挑战。

如何界定“长三角”

1980年开始，长三角成立了上海经济区规划办公室，上海社科院城市与人口发展研究所原所长郁鸿胜就开始参与相关工作。他说，最早是沿着太湖流域的10个地级市来做，第二年就变成两省一市，接下来安徽、江西、福建都进入布局合作，而发展最快的是成渝城市群。

2014年9月，国务院正式发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》正式发布。2015年11月，“十三五”规划建议提出，“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。”

郁鸿胜介绍到，长江经济带由11个省市的“三大二小”共5个城市群所构成。其中，长三角城市群经济总量约14.7亿元，占全国的20%；长江中游城市群由湖北武汉的“1+8”城市群、湖南的长（沙）、株（洲）、（湘）潭城市群和江西的南昌、鄱阳湖城市群等所组成，GDP约7.1万亿元；成渝城市群由成都部分区域和重庆所构成，GDP约4.8万亿元；另外还有云南的滇中城市群和贵州的黔中城市群。

也就是说，长江经济带33万亿的经济总量约占全国GDP的45%左右。

郁鸿胜认为，长江中游城市群的协调机制是布局合作，即由部分地、市来决定如何进行合作，并不断进行调整和变化。而长三角城市群走过了区域的布局合作和要素合作阶段，目前已经进入到了区域合作的最高层面，即制度合作阶段。

郁鸿胜进一步指出，长三角地区的合作不仅是经济合作，而是经济社会人口资源环境的可持续、全面性的政府制度资源合作。政府的资源合作解决的是生产关系的问题，促进生产力的速度提升。但是由于它的传导机制慢，所以长江经济带的合作是软性的、协调性的经济制度。

一般认为，长三角的规划与发展分为四个空间层次。

1）三省一市（江浙沪皖）的行政区域是长三角的大区域概念；

2）长三角城市群，是国家刚颁布了规划26个城市（上海，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城）的集群；

3）大上海的都市经济圈，同城化的地区，就是“1+6”的概念（上海+苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山）；

4）长三角城市群的核心城市，即上海。

而在这四个空间层次里，加快长三角一体化的重点在于大上海都市经济圈和外围城市群的建设。目前，作为核心城市的上海，正在推动一些战略，从而和长三角地区的其他城市形成联动。

长三角一体化处于窗口期

十九大报告提出，实施区域协调发展战略。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。

上海市人民政府发展研究中心发展处处长高骞认为，十九大报告对东部沿海地区，尤其是长三角城市群提出了更高的要求。他认为，当前是加速推进长三角一体化的最好窗口期。

高骞指出，从人口、市场规模、发展前景来看，长江三角洲地区已经初步形成了世界级一流大城市群的初步框架，是我国经济增长潜力最大、增长速度最快、发展活力最强的经济地带，经济、科技、文化发达，已成为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，有着巨大的发展空间。近年来，长三角地区在加快建设黄金水道、开展区域经济协作、交通互联互通、加强科技成果交流、促进流域水环境联防联控等方面进行了积极的探索，取得了一些成效。随着长三角地区已经形成了比较完备的高铁和高速公路网络，江浙沪皖三省一市主要结点城市之间基本上处于两小时经济圈，整个长三角地区已进入深度同城化状态，长三角地区将进入深度一体化的新阶段，也面临着新的挑战。

郁鸿胜指出，现在还在用传统的经济分析方法，即“三驾马车”（投资、消费、外贸出口）分析长江经济带某个具体地区，这并不试用，尤其是在全球化和长江经济带一体化的背景下。比如，投资不一定带动本地的经济，而消费总量也不一定消费本地所生产的产品。

高骞认为，要想进一步推动长三角深度一体化的进程，要以解决深层次问题为突破口，攻坚解决行政壁垒、市场分割的体制机制问题，避免重大项目重复建设、主导产业同构化等现象，推动上海发挥核心城市功能，实现与周边城市的协调发展。

长三角一体化如何深度融合

面对以上的挑战和问题，高骞认为，长三角的深度一体化，是多主体、多层次推进的一体化，是人、技术、资金、项目等各类生产要素充分活跃流动的一体化。具体可从三个方面展开实现。

第一，要树立新的理念。搭建各类开放平台，变原来的单向溢出为双向交流、互动发展，长三角地区要共聚发展资源，共同参与国际竞争，共同打造世界级的先进制造业产业集群。

第二，要有新的路径。长三角深度一体化的前提是规划的一体化，要加强基础设施、产业布局、科技创新等重点领域规划的专项对接，大家形成共识，一致认可，共同推动。

第三，探索长三角深度一体化的新载体。两个方面：一是空间上要重视上海毗邻地区的发展，加强城镇、交通和社会事业的对接与协同布局，与周边城市形成联动发展。二是产业上要实现协调发展，促进上海具有优势的制造、服务领域向周边扩散溢出，形成品牌效应。比如，以科技成果推广转移等形式推动上海的科技创新项目异地转化，再比如推动上海的医疗、教育等跨区域布局发展。

上海前滩新兴产业研究院院长何万篷提出，长三角正处于新一体化的时间窗口。这个新一体化，“新”在重大人事安排让人脑洞大开，对未来的制度创新充满期待；“新”在上海的姿态有微妙转变，比之前更积极更主动；“新”在相关各方的行事风格，都讲求以实在动作去解决实际问题。上述之“新”，将显著改变前面几轮一体化“有愿景缺路径”，“抽象肯定，具体不一定”，“江浙起劲，上海矜持”，“夜里想了千条路，早起依然卖豆腐”的状态。

何万篷认为，新一体化，其实早在次贷危机后就开始了，而且是更多基于市场逻辑。其首要推动力是企业的原生反应，寻找新的利润源。我们看到，大量的浙商、苏商经由上海，迭代成新沪商，强势挺进域内新市场。第二个推动力来自于政府的应激反应，要对冲经济危机。譬如，借“4万亿”东风，虹桥商务区等枢纽型战略平台相继建成，上海“城门”洞开，江浙沪皖通过大交通基础设施，在空间上更近了。现在要做的，就是用政治逻辑，对市场逻辑进行固化、强化和优化。

十九大报告中提出，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。对此，何万篷认为，新一体化对上海提出了更高的要求，要在全局大局中识别自身的特殊位置和特殊使命，要时不我待、只争朝夕，去提升区域协同能力，拓展城市国际权力。基于此，何万篷提出了新一体化的要义，就是连接周边、链接全球，向下兼容、向上迭代，硬实力支撑、软实力引领，共同打造面向全球的贸易、投融资、生产和服务网络。

何万篷指出，推进新一体化的当务之急，是形成共识，让共识牵引共同行动，“熔解”碎片化、板结化的区域发展规则和规划。在共建共享、互联互通、流留结合、以流促留中，规避“合成谬误”，让上海更强（全球影响力），让长三角更匀（平衡、充分）。

何万篷还建议，上海要聚焦贸易服务，建设国际消费中心城市，推进城市功能有序升级。

上海如何更好地服务长三角

从地理空间的角度来看，根据对1990年以来我国城市群的研究，华东师范大学城市与区域科学学院党委书记孙斌栋认为，城市群的空间结构呈现多中心化的趋势，人均GDP水平的提高和人口规模的增加是导致多中心化的主要原因。选择与长三角空间范围大致相当的发达国家，对比下来发现，英国、法国和日本等市场化程度较高的国家，都呈现单中心的形态，而德国是个特例，具有很强的多中心协调发展特征，这不仅与其历史上诸侯大公国众多有关，也是二战后美国不允许德国出现强大的城市而做的制度安排使然。

孙斌栋指出，长三角一体化的根本在于要素市场一体化和企业布局一体化。中国改革开放以来最大的成功之一就是在于经济上的分权，调动了地方发展经济的积极性。市场化就需要把地方政府对经济发展的权力收走，但目前还做不到。因此，多中心的发展是能被广泛接受的一个格局，即以上海为核心的多中心协调发展。

孙斌栋认为，相比于京津冀地区和其他，长三角城市群的一体化程度更高。计量经济分析显示，京津冀地区大城市对小城市具有很强的虹吸效应，新经济地理学称之为“集聚阴影”；而长三角地区，大城市对小城市具有正向溢出效应，大中小城市和小城镇的协调程度较高。不过，孙斌栋指出，上海作为长三角的核心城市，对周边发展的引领和带动作用还有很大提升空间，尤其是上海不少制造业企业，其生产环节还主要集聚在上海行政区域范围内，对周边辐射作用还很有限，而纽约、伦敦和东京等全球城市，其制造业企业的各段价值链部门已经在更大范围内一体化布局了。

上海交通大学特聘教授陆铭认为，上海在过去若干年的时间里，与其周边的长三角城市竞合关系里，往往认为竞争大于合作，背后的原因可能是由于思想和体制机制的问题没有得到解决。他认为这个时代应该过去了，未来要更多强调上海和其它城市之间的分工协作关系。

对比其他全球城市，陆铭指出，上海的劳动生产率和房价之间的关系差距是最大的。比如跟香港比，上海的劳动生产率只有香港的1/3，但房价却逼近香港。陆铭提出，如果按照上海目前的土地开发强度，政策导向是限制开发。那么，未来在潜在的“上海都市圈”范围之内，会形成一个围绕上海中心城区的15—20公里的隔离带，可能是农田，也可能是绿地。但是这个隔离带的形成可能会产生几个结果，一是可能会在上海中心城区的外围形成一个经济开发洼地；二是限制了上海的住房供应；三是如果上海都市圈建设，上海未来的轨道交通将会从市中心出发开到农田里，再开到城市，这是一个非常低效的土地利用和轨道交通的发展模式。

因此，陆铭提出上海都市圈的建设，能更好地服务于长三角地区。他提出的都市圈概念，是以超大城市为中心半径50公里左右的轨道交通密集连接的日通勤圈，以上海为例，50公里要延伸到太仓、昆山、嘉兴的位置，也就是要突破上海市的行政边界。而建设大上海都市圈，最大的问题就是基础设施问题，需要放射状加环线状的密集轨道交通网。在50公里的半径内，若想缩短时间，上海就需要用大体量及快速的轨道交通连接周边的区域。

一般会认为，城市群内交通设施的建设会促进多中心的发展。但是，孙斌栋指出，交通设施的作用是双向的，对中国13个大城市群的实证研究发现，城市群内交通连接可能在初期会把周边人口吸引到中心而不是分散出去。他建议，在上海都市区（圈）范围内，可以像其他全球城市一样，建设城际轨道交通，发展大站车，与多中心空间规划格局相匹配，进行人流的分流。

陆铭认为，未来上海的竞争力会受到两个成本的影响，第一个是土地成本，会被土地供应所限制；第二个是劳动力成本，特别是所谓低技能劳动者的劳动力成本，会被人口政策抬高。如果这两个成本抬高，可能就导致劳动生产率和成本之间的差别继续增大，从而降低上海的竞争力，因此，相应的土地和人口政策应做出调整，尽早制定上海都市圈的规划，而不仅仅是在上海市的行政边界内做规划。

（活动录音整理：孔娜娜）