交通设施｜拥堵不是车速慢，而是没有可靠的时间预测

人们开始越来越依赖地图软件来选择出行路径，甚至会依赖软件来选择出门时间或者决定是否乘坐公交。估算出行所需的时间，而非认路导航，成为了这些软件的主要卖点，交通越拥堵，这些软件的价值越大。这也揭示了人们出行的一个基本需求，要有可靠的时间预测。因此，拥堵的治理，本质是解决可靠性的问题。

为什么会产生拥堵

快速城市化是拥堵产生的一个原因。我国历史上最大规模的快速城市化，是规划业未曾遇到过的现象，而对未来的预测也在摸索行进中，有些会遵从地方长官的愿望。城市中产业和就业的发展，是传统规划从业者难以预测的内容，因此，许多城市出现了职住严重失衡的现象。虽然，十几年积累的经验和教训，正在逐步弥补这些结构性缺陷，但是由于缺陷的严重性，导致弥补需要更长的时间。

规划和设计对拥堵的影响，不仅仅带来结构性问题，还产生了一些堵点乱点，如快速路互通密布，致使出入口间距较近，司机难以从容地分流、合流和交织，带来一些节点上的拥堵；又如路线设计不合理，使车道数严重不平衡，路段和交叉口车道数差别很大，司机选择和变道困难从而造成迟滞。这些现象在我国城市里经常出现，每处节点或路段也许都满足规范，但连接起来却会形成堵点乱点。

规划、设计带来的拥堵，有的因为标准规范不适合社会发展，也有的因为从业者自身能力和经验不足，需要用时间来逐步改善。除此之外，拥堵的原因还有天气、交通事件（如事故施工作业）、交通控制不合理、大型活动等原因。

天气的变化，尤其是灾害性天气（如下雪冰冻或者大雾天），会对城市交通造成很大的影响。一些脆弱的城市路网，甚至无法应对突如其来的暴雨。据国内媒体报道，一次中等雨量，曾导致某特大城市产生了10小时的交通拥堵。

在一些统计里，交通事件占拥堵发生原因的比例超过70%。交通事件包括路边停靠等人、发生交通事故或者有施工作业等。交通事件的持续时间，会直接影响拥堵的严重程度，因此快速发现快速处理，可以消除很大比例的拥堵。

不过，路网和路段的冗余性不足或者对需求预计不足，经常会让一些正常的需求变成交通拥堵的原因，如接送孩子上学，往往会堵住一片区域。在一些文献里，还将大型活动或者特定日子（如假日前后发生的特殊出行需求）归入到交通事件里。因此，拥堵也如安全一样，要预防。

对我国城市来讲，交通控制不合理是拥堵或者秩序混乱的另一个原因，尤其在中小城市，路网容量足以应付最高峰的流量，发生的大部分拥堵其实是因为秩序混乱形成，而秩序混乱则与交通控制不合理有密切的关系。我国许多城市，执法应用的设施（如路面上的摄像头）投资已经超过了交通控制设施的投资，在人力分配上，也偏向于智能交通的应用。这就形成了依赖执法或者似是而非的大数据，而非有效控制来治理拥堵的局面。

管理部门经常会用车速慢、排队长来形容拥堵，但这样的描述并不准确，拥堵的本质是所有出行方式都不可靠，不可预期。高峰期间形成的车速慢、排队长，如果能够预期或者有其他选择，老百姓是可以接受的，因此，不是当前最迫切的治理对象。

如何监测拥堵

人们对于可靠性的要求，是形成社会运行的基本规则。由于不可靠，会形成许多经济上或者人际关系上的信任问题，譬如货车的交货时间，因拥堵形成的迟到，都会有后续的连锁反应。

因此，无论是否拥堵，对于交通状况的监测，是管理城市交通的基础工作，也是大中城市必须要做的工作。除了一些特大城市有足够的人才和资金，大部分城市还没有或者难以系统监测城市的交通。不过，一些企业却有平台对国内的大部分城市进行交通监测，并提供预测，提高自己产品的价值和可信度。

高德、百度和滴滴都不约而同地使用了“高峰期间拥堵延时指数”来评价一个城市的拥堵情况，也用颜色在地图上直观表达，并得出了各城市排名。虽然有一些专业机构对此质疑，但因为这样的指标简单易记，也贴近老百姓的感受。可见，评价城市拥堵，并不需要难以理解复杂的指标，关键在于真实并且看得懂，能大致估计出行时间，就能受到欢迎。

因此，能提供可靠且看得懂的预测，是指标能广泛传播的一种方法。

不过，这样的指标虽然直观，但只能粗略地反应了城市交通的大概，只有这样的监测对于治堵是远远不够的。老百姓需要的是出行所需要的预测时间；而管理者需要了解每日的数据变化，城市每个地点的交通运行状况，居民流动的规律等等，以便找到问题的原因，安排好整改的计划。因此，城市需要的指标更多。

现在使用的这些指数，无论是企业使用的拥堵延时指数，还是一些研究机构发布的拥堵指数，都不能反映出具体区域的问题，也不能反映出特定人群遇到的拥堵，仍然是围绕着小汽车的应用。因此，拥堵的监测需要更多样，也需要有能引导社会宜居、绿色的出行，而非过多的支持小汽车的使用。

譬如应该增加反应公共运输能力和通达性的指标，督促公交的改进，吸引公众使用公共交通；还要增加主干道的拥堵情况指标，增加货运情况指标，停车情况的指标等等。而监测得到的结果将会影响决策，最终影响人力和资金的投入。

我国城市的资金并不算充足，有能力的城市应该建设一个面向老百姓面向结果的监测平台。这样可以避免决策错误，能将有限的资金投入到必须改进的地方，总体上也会更节约高效，并增加城市居民整体的福利供给。而一些没有足够能力的城市或小城市，也应寻求多元化的合作，借助第三方的力量逐步形成这样的平台。

监测，是一项技术性较高的工作，也是治理拥堵的起步工作。

治理拥堵的三大方法

治理拥堵的方法，大致可以分为三类：增加供给、增强运营能力、需求管理。简单的描述不足以说明其含义，治理拥堵是涉及面很广的城市综合工作。

1）增加供给：增加新路、拓宽马路

增加供给是政府管理部门治堵的传统方法。然而，建设和拓宽需要资金和土地，增加供给来缓解拥堵的政策经常会遇到现实中的困难。因此，大部分会通过不同运输方式的转换，如建设公交专用道、在现有道路上增加轨道交通的建设，这样在实施上遇到的困难较少且福利覆盖面较大，是缓解拥堵的重要思路。

增加供给还包括路网结构的梳理，我国大部分城市仍然在扩张，路网结构不合理的现象还很多，一些堵点乱点对路网的整体容量形成了极大限制。对路网中的堵点乱点的治理，往往能起到事半功倍的效果。

不过，对于堵点乱点的发现和原因分析，却是我国城市的弱项。许多表面上的堵点乱点，其原因可能并非像表面上看到的那样，以至于在实施整改措施后，堵点仍未消除，却带来了更多的不适应。

2）增强运营能力：从既有路网着手

由于城市发展较快，现有路网往往是根据需求东一条西一条道路拼成的。而我国的城市道路规范，之前有很长时间没有更新，之后的更新中，其要求和依据规范设计的道路，有许多仍不能适应社会需求。因此，路网中有许多可以优化的地方，可以通过对现有路网的修修补补，增大路网的容量。现状路网本身也需要经常评估，调整一些路段的功能，挖掘出更多的容量来。

应该与路网优化同时进行的，还有交通管理和控制的优化。可以使用一些新技术减轻拥堵的程度，如形成单向运行、接入管理、潮汐车道的措施。此外，提升交通控制技术的应用也是增强运营能力的手段。

在现有投资中，较多投入在智能交通中，而控制的基本手段（如交通标志、标线、信号控制）的投资非常有限，尤其在能力建设上（如管理团队和外包力量）不注重交通控制的专业性。现在，经常会关注控制措施是否符合规范，其实，符合规范只是进入了专业门槛，并不能解决问题。

因此，经常会出现符合规范但不专业的措施，致使实施效果并不好。这形成了恶性循环，只能增加抓拍来执法，然后司机为了躲避抓拍行驶异常，忽快忽慢或者在没有抓拍的地方随意变道。控制应结合人性和需求，经常出现违法的区域，意味着需求旺盛，一味寻求执法，不阻止需求，只会使问题分散或隐蔽。

大部分的需求应该被引导和控制，规则要被理解、接受并尊重，才会起到最佳效果，而非全部采用强制手段。

交通事件的管理也是我国城市的弱项。许多城市对事件发现迟、处理慢，交通事件占了大部分的道路资源，使拥堵扩大。好的交通管理是基于优秀的监测能力和快速的处置流程。不着边际地随意应用新科技，却不改善流程、不改善交通控制，被浪费的不仅仅是道路资源，还有老百姓的时间。

3）需求管理：抑制小汽车，管理土地使用

与其说是抑制小汽车出行，不如说是提高其他出行的性价比。这样的方法有很多，如提高公共运输的通行效率，让乘坐公交的时间短于开车的时间，这是改变旅行时间对比；还可以改变旅行费用，提高个体定制化出行的成本，或者收取拥堵费，或者减少小汽车车道数让给公交车辆行驶。通过时间、金钱的杠杆，改变人们的选择。也有的需求管理方法是鼓励在家办公，或者错时上下班，需求管理的手段是减少出行需求，或者使需求分散、迁移。

土地使用管理则涉及城市整体管理的内容，也面临更多更复杂的局面。利用税收政策、公共交通引导开发、土地政策等，将一些机构和企业搬迁，减少城市中心的拥堵。

许多城市用各种方法来治理拥堵，有成功的，也有不成功的，还有的带来问题，使城市竞争力下降。因此，方法不是关键，关键在于结果，要因地制宜地逐步缓解拥堵。

如何推动拥堵治理

对各城市的治堵工作进行监督、推动并考核，是一项符合我国国情的公共政策。这样的政策，要注意以下几点：

1）明确并区分考核对象

大到两千万以上人口的巨型城市，小到几万人口的小城镇，拥堵现象在我国许多城市发生，但原因却各有不同。因此，考核政策的组成要素会相差很大。

譬如，在一线城市，轨道交通承担了主要通勤流量，拥堵可能出现在地铁口，需要考核的重点是公共交通的方便、准时和舒适。然而，对于一些小城市，公交的客流很少，人们通常使用自己的交通工具上下班，如果需要维持公交的方便且准点准时，会使城市背上很大的财政负担，自然也会减少居民的其他福利。

此外，因为气候的差别和地形的影响，也会造成城市出行方式的差别。南方平原的中小城市，适合骑行自行车、电动自行车，而山区城市的居民可能更愿意乘坐公交。一个地区合适的交通政策，也许会是另一个地区造成拥堵的原因。因此，需要搞清楚考核对象，才能制定对应的考核政策。

2）要有真实可靠的监测方法

一些企业地图软件的城市拥堵排名，让许多城市政府感到压力，被排名第一堵城的城市，立即投入资源去改变交通面貌。虽然，这些企业做出来的排名榜被许多人诟病，有些人认为其有所意图，然而，地图软件对交通的监测能力已被老百姓接受并信任，其形成的结果也自然对城市政府形成压力。

因此，治堵的考核，要求考核者拥有真实可信的监测能力，并要做到公平和公开，考核者本身是谁倒无关紧要。要有监测能力发现是否拥堵；也需要用监测结果来证明是否有改善。

政府日常的报表和纸面文章反映不了这些，也无法形成有效的压力。治堵考核，不能以文书（譬如汇报材料或者规划设计文本）来反映，而要用真实可靠的监测结果来反映，否则，就会变成文书大赛。

3）要有所为，有所不为

有所为，要为老百姓而为，治堵的考核要面向老百姓的获得感，要面向结果，也要面向产业发展。

公共政策的问题，通常也是资源和利益如何合理分配的问题，像治堵这样的公共政策，因其撬动的社会资源之广，已变为一个涉及民生的社会、经济政策。

首先，从大的方面去看，这样的政策要促进社会的公平、提升文明和可持续发展；其次，应该从治堵具体施政和产业促进来思考产业提升政策；最后，还要推动城市政府形成有效的信息传递机制、协调机制、资金分配机制、人员考核机制等，改善流程和信息传递。

有所不为，是考核人的有所不为。

治堵考核是一项包含有技术要求的公共政策，本质是公共政策。因此，制定者、考核者的定位不是专家学者，无论原先顶着教授还是工程师的头衔，在这项工作中，都是带有行政职能的技术工作人员。这样的工作，仍然需要贯彻这句话：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。

作为专家学者，要么安心做考核者，推动社会进步；要么就风风火火地做执行者或者第三方，推动技术进步和产业提升。两者身份如果兼具，即使是在不同的城市，或者用不同的马甲，都会损害这项政策的公平性和可信性。

治理拥堵是我国迈向文明富裕现代化强国的必经之路，既然必须走，那就认真地谦虚地走完这段路程。