美英澳核潜艇核扩散风险报告①｜潜艇合作违背《不扩散核武器条约》

【编者按】

2021年9月，美英澳宣布建立三边安全合作伙伴，并启动美英澳核潜艇合作，此举严重冲击国际核不扩散机制，损害亚太地区和平与稳定，引发国际社会广泛关注和批评。

为维护以《不扩散核武器条约》为基石的国际核不扩散体系的权威性和有效性，表达中方军控智库和学者关注美英澳核潜艇合作的核扩散风险、维护世界和平与安全的声音，中国军控与裁军协会与中核战略规划研究总院合作完成了《危险的合谋：美英澳核潜艇合作的核扩散风险》专题研究报告，澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊发。

美英澳宣布建立AUKUS并开展核潜艇合作

2021年9月15日，美国、英国与澳大利亚三国发表联合声明，宣布建立三边安全伙伴关系（AUKUS），开展多种先进国防技术合作，加强在印太地区的军事能力。作为AUKUS框架下的首个合作项目，美英将协助澳建造至少8艘核潜艇，具体方案将在未来18个月内商定。为此，澳取消了已进展多年的由法国建造常规动力潜艇的项目。

除核潜艇外，澳下一步还将通过AUKUS获得一系列远程打击能力，包括“战斧”巡航导弹、联合空对地防区外导弹、远程反舰导弹、高超声速导弹以及精确打击制导导弹等，并形成制导武器本土制造能力。

去年，11月22日，美英澳三国共同签署《海军核动力信息交换协议》，正式允许澳获取美英机密的核潜艇信息。澳国防部长彼得·达顿在声明中表示，这份协议将有助于澳方就核潜艇采购项目完成预计18个月的前期研究；协议还将为澳人员提供建造、操作和维护核潜艇相关培训。12月9日，由美英澳三国成立的“先进能力”联合指导小组举行会议，承诺在2022年初完成与“先进能力”相关的工作计划，并磋商更多合作领域，而不仅限于最初确定的网络能力、人工智能、量子技术以及其他水下能力等四个重点领域。12月14日，由美英澳三国成立的“澳核潜艇项目”联合指导小组举行会议，重申此前承诺，即尽可能早地将澳大利亚核潜艇投入使用，并商定三国在未来18个月内的后续步骤，安排各工作组详细审查在澳建造核潜艇所需的关键行动。

今年3月7日，澳总理莫里森与国防部长达顿发表声明称，将在澳东海岸建造一个新的潜艇基地，用以停靠澳未来的核潜艇，同时支持美英核潜艇定期访问。作为澳自20世纪九十年代以来新建的首个重要军事基地，该基地总投资预计超过100亿澳元。4月5日，美英澳三国领导人发表关于AUKUS实施进展的情况说明称，自去年9月宣布成立AUKUS以来，三国在高级别官员小组、联合指导小组及工作小组等层面举行了多场会议，AUKUS框架下的澳核潜艇项目及先进能力两条工作路线都已取得多项重要进展。

严重违背《不扩散核武器条约》的目的和宗旨

《不扩散核武器条约》（NPT）是目前世界上最具普遍性和约束力的核不扩散条约，于1968年开放签署，1970年生效，缔约国包括五个核武器国家在内的191个国家。在其生效后的50余年里，NPT在防止核武器扩散方面发挥了至关重要和不可替代的作用，是当前国际核不扩散体系的基石。

（一）《不扩散核武器条约》的目的和宗旨是防止任何形式的核武器扩散

就条约序言而言，防止核武器扩散被提升至有助于降低核战争风险的高度，即“考虑到一场核战争将使全人类遭受浩劫，因而需要竭尽全力避免发生这种战争的危险并采取措施以保障各国人民的安全” “认为扩散核武器将使发生核战争的危险严重增加”。

就条约案文而言，NPT第一条和第二条明确规定了核武器国家和无核武器国家的核不扩散责任和义务，是条约的核心内容。第一条规定：“每个有核武器的缔约国承诺不直接或间接向任何接受国转让核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权；并不以任何方式协助、鼓励或引导任何无核武器国家制造或以其他方式取得核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权”。第二条规定：“每个无核武器缔约国承诺不直接或间接从任何让与国接受核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权的转让；不制造或以其他方式取得核武器或其他核爆炸装置；也不寻求或接受在制造核武器或其他核爆炸装置方面的任何协助。”

就条约谈判过程而言，关于NPT有核武器缔约国和无核武器缔约国的核不扩散义务，一度是各国争论最为激烈的问题，也是当时谈判的重点和难点。1965年由联合国大会表决通过的NPT谈判指导原则（第2028号决议）中的第一条即“条约应没有任何可能允许核武器国家或无核武器国家以任何方式扩散核武器的漏洞”。

综上，NPT防止核武器扩散不应被狭隘地理解为只禁止直接转让整装的核武器，以任何方式协助无核武器国家制造核武器——例如将核武器拆分成零部件，或直接向无核武器国家转让足够数量的、能够被用来制造核武器的核材料——都属于核武器扩散行为，严重违背NPT的目的和宗旨。

（二）美英澳核潜艇合作所涉武器级核材料转让问题

美英澳在核潜艇合作细节方面遮遮掩掩，迄今未向国际社会公布未来核潜艇反应堆中将使用何种核材料以及核材料如何转让等核心问题。澳总理莫里森此前在声明中已明确表示新核潜艇反应堆全寿期不换料（目前只有使用武器级高浓铀[1]的核潜艇反应堆具备此能力），结合美英两国核潜艇反应堆目前均使用铀-235丰度达到93.5%的武器级高浓铀[2]，国际社会普遍认为，美英澳核潜艇合作所涉核材料也将是武器级高浓铀。据国际军控专家估计[3]，澳未来8艘核潜艇总共需要1.6~2吨武器级高浓铀，而制造1枚核武器需要25千克武器级高浓铀[4]，美英拟向澳转让的武器级核材料可用来制造多达64~80枚核武器。

武器级核材料是核武器的源头、物质基础和根本前提。历史上，许多具有核野心的国家企图发展核武器时，都受限于武器级核材料生产技术和能力，无法获得足够数量的武器级核材料。美国和英国作为NPT核武器国家，明目张胆地向无核武器国家输出成吨的武器级核材料，是赤裸裸的核扩散行径；澳大利亚作为NPT无核武器国家，公然接受数量如此巨大的武器级核材料，无异于“一只脚跨过了核门槛”。三国此举严重违背NPT的目的和宗旨，行为恶劣、危害严重。

直接违反《国际原子能机构规约》

（一）《国际原子能机构规约》是国际原子能机构建立和运行的法律基础

国际原子能机构（以下简称“机构”）是负责和平利用原子能活动的政府间国际组织。经过多年努力，《国际原子能机构规约》（以下简称《规约》）于1956年在联合国大会通过并开放签署，1957年生效。作为机构的基本文件，《规约》是机构建立和运行的法律基础，也是机构制定和执行保障监督措施的法律依据。

（二）《国际原子能机构规约》明确规定机构应确保在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的

《规约》第二条规定了机构的目标，即“机构应谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献。机构应尽其所能，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的”。

《规约》第三条详细阐述了机构的职能，其中第A款第5项规定，“（机构有权）制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致用于推进任何军事目的；并经当事国的请求，对任何双边或多边协议，或经一国的请求对该国在原子能方面的任何活动，实施安全保障措施”。

（三）美英澳核潜艇合作直接违反《国际原子能机构规约》

《规约》授权机构实施保障监督以确保在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。需要注意的是，“军事目的”不单指核武器，显然还囊括核潜艇在内的其他军事用途。美英拟向澳转让的武器级核材料与核潜艇设备、反应堆等物项以及相关技术援助，都构成明显的“军事目的”。美英澳三国不仅是机构的成员国，还曾是《规约》草案谈判的主导国，如今却出尔反尔，将一己私利凌驾于以国际法为基础的国际秩序之上，严重冲击《规约》的权威性和有效性，对国际核不扩散体系造成深远消极影响。

对国际原子能机构现行的保障监督体系造成极大挑战

保障监督是机构核查一个国家是否履行其不将核计划和核活动转用于核武器目的的国际承诺的活动。机构制定和执行保障监督的法律授权来源于《规约》、NPT、无核武器区条约、国家间双多边协议及其他安排等。事实上，保障监督早在机构成立前就已经出现，并在1956年《规约》确立后得到进一步加强和完善，1970年NPT生效后进行适应性调整。这体现在机构与当事国签订的保障监督协定模板文件不断更新迭代，从最早的INFCIRC/26号文件（机构最早的核查规范）、INFCIRC/66号文件（专项保障监督协定模板文件）、INFCIRC/153号文件（根据NPT要求机构与当事国达成的全面保障监督协定）发展至最新的INFCIRC/540号文件（附加议定书范本）。本章将主要围绕其中应用最为广泛的全面保障监督协定展开论述。

（一）给机构保障监督体系带来严峻法律挑战

20世纪60至70年代，部分无核武器国家为给发展核潜艇预留空间，在谈判缔结全面保障监督协定的过程，规定“不受禁止的军事活动”中的核材料可免除保障监督。当事国如果希望援引第14条豁免机构保障监督，需要向机构保证，在“不受禁止的军事活动”中使用的核材料不被用于制造核武器或其他核爆炸装置；当这些核材料再度被用于和平活动时（如乏燃料后处理），机构应当立即实施保障监督；机构应能持续获知这类核材料总量和成分及任何出口的通报等信息，但不得涉及军事机密。

由于全面保障监督协定第14条在现实中从未启用，NPT审议大会或机构理事会也未进行相关审议，国际社会目前对“不受禁止的军事活动”的定义以及豁免保障监督的范围、程序等迄今无定论。澳曾于1978年致函机构总干事，寻求机构澄清第14条的适用问题，并称澳方的理解是，当事国有义务遵守该条款规定的程序，就此通知机构并向理事会成员国澄清相关情况，与机构就此达成的安排须经理事会批准；如当事国未履行上述程序，将构成对全面保障监督协定的违反。机构总干事回复称，由于迄今无NPT缔约国寻求适用第14条，理事会尚无机会解释该条款及相关程序，但从机构秘书处角度看，澳方理解是正确的，秘书处会向理事会报告当事国通知启用第14条、机构与当事国达成的安排或当事国违反第14条所述程序的情况，理事会有权就此采取适当行动。20世纪80年代，有国际军控专家亦曾向机构寻求澄清，机构秘书处回应称，鉴于“不受禁止的军事活动”尚无明确定义，核潜艇反应堆被认为是最可能适用的活动，但当事国为堆中核燃料进行的铀浓缩或后处理等活动仍需接受机构保障监督。

但需要注意的是，国际社会普遍认为，第14条主要针对当事国自主研发，而非由他国援助当事国建造核潜艇的情形。这是因为，《规约》在机构成立之初就已明确规定机构应确保在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的，因此若将第14条强行套用至当事国接受来自其他国家援助建造核潜艇的情况中，将直接违反《规约》上述规定，并危及NPT的目标和宗旨，这显然不是全面保障监督协定谈判者的本意。据报道，美英澳已向机构通报三国开展核潜艇合作的消息，并与秘书处进行接触，其中必将涉及对核潜艇反应堆中核燃料进行保障监督相关的复杂法律问题，因此三国核潜艇合作无疑给机构现有保障监督体系带来了严峻法律挑战。

此外，需要明确的是，美英澳和机构均无权解释全面保障监督协定第14条。根据《规约》第四条第F款规定，“机构以各成员国主权平等的原则为基础”。历史上，机构各类型保障监督协定的修改、解释和执行，无论是INFCIRC/66号文件、INFCIRC/153号文件还是INFCIRC/540号文件，均需由所有有意愿的机构成员国协商一致，再由机构理事会审批通过。无论机构秘书处是否参与，任何国家或国家集团都不能单方面、小范围地讨论保障监督执行相关问题，这是因为这项讨论必将对机构的保障监督体系产生深远影响，也必将影响机构所有成员国的利益。

（二）美英澳核潜艇合作给机构带来巨大的核查技术挑战

一是核查过程中会不可避免地涉及核燃料组件的内部成分组成、几何结构、尺寸等敏感信息，如何在保护敏感信息的前提下达到有效监测的目的长期困扰国际社会；二是核潜艇长期在深海中游弋，机构无法保证随时随地跟踪核查，需要相应地提升技术手段；三是由于此前没有NPT无核武器国家就核潜艇反应堆援引保障监督豁免条款，任何核查技术的可操作性及有效性均需验证；四是由于各国对核潜艇反应堆中核燃料敏感信息的关注点和关切度不同，国际上尚未形成普遍认同的核查方案；五是目前国际上提出的核查方案均存在一定缺陷，例如就“黑匣子”方案而言，其停止核查的起点和终点存在争议，缺乏必要的时效性、可信性和可操作性，以及跟踪核查和信息屏障等技术措施。考虑到机构及其成员国长期以来为保障监督体系全面性、有效性所付出的艰苦努力，允许大量的武器级核材料长期脱离监管与国际社会防扩散努力背道而驰，三国此举已然给机构乃至国际社会提出了新的技术挑战。（未完待续）

备注：本文标题及文内部分小标题为编者所拟

注释：

[1] 根据国际原子能机构报告，高浓铀是指铀-235同位素含量大于或等于20%的铀。一般认为，铀-235同位素含量大于或等于90%的铀为武器级高浓铀。

[2] International Panel on Fissile Materials, “US study of reactor and fuel types to enable naval reactors to shift from HEU fuel”.

[3] 援引自瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所军备控制与不扩散项目主任塔里克·拉乌夫有关文章。

[4] 根据国际原子能机构报告，25千克武器级高浓铀或5千克武器级钚构成一个“重要量”，即能够用来制造1枚核武器的最低数量。